以投资者角度浅谈矿业领域法律的几个基本实务问题

根据我国现行法律法规，矿业权包括探矿权、采矿权，矿业权人依法享有占有、使用、收益和处分权。[1]探矿权、采矿权在原《物权法》中均被规定于用益物权编中，这一立法设计也延续至现行民法典。

其中，探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利[2]。尽管学术界对探矿权之法律属性尚存争论（用益物权说、特许权说、债权说、知识产权说），但就现行民法典而言，其应属一种用益物权。值得一提的是，根据《矿产资源法实施细则》，探矿权人除享有对特定区域进行勘查，架设供电、供水、通讯管线，在勘察区域及其相邻区域通行等权利外，还享有优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权，以及优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权[3]。此外，《矿业权出让转让管理暂行规定》[4]、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发〔2003〕197号）[5]亦对探矿权人的优先权进行了进一步保障。此种法律上的特别地位源于探矿活动本身高投入、高风险的特殊性。

采矿权则是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利[6]。采矿权人依法享有开采矿产、销售其矿产品、建设生产和生活设施、依法取得相关土地使用权等权利[7]。

探矿权与采矿权在法律上并无必然关联，在实务中亦通常处于分离状态。早期矿业开发实务中，通常是国家出资委托国有地勘单位开展地质勘查工作，国家委托勘查的单位为探矿权权利人，此后相关主管部门再通过行政审批程序将采矿权出让给采矿申请主体。现在实践中多为探矿权人委托有勘查资质的地勘单位开展探矿工作，在完成此阶段工作后再行探转采，取得采矿权的情形。

矿业用地虽在我国现行法律上并无直接规定，但在实务中，因权利人依法行使探矿权或采矿权而有探矿用地和采矿用地之分。根据《土地管理法》的相关规定，探矿权对应的探矿用地，其性质为临时用地[8]，而采矿用地则被归入建设用地的范畴[9]。

要实施探矿或采矿行为，矿业权与矿业用地土地使用权缺一不可。需特别提醒的是，取得矿业权并不当然地取得矿业权范围内的土地使用权。根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，取得探矿权或采矿权进行勘查或开采前应依法取得地面的土地使用权。在实务中，出现过采矿权与采矿土地使用权同时分属不同权利人的情形。

2015年，海南某公司竞得坐落于临城镇的一处建筑用玄武岩采矿权，该采矿权出让人为海南省临高县国土资源局，于海南省公共资源交易服务中心挂牌出让。但该公司在办理相关采矿手续时才发现，该矿区土地已于采矿权挂牌出让期间，被其竞争对手取得土地使用权。而该公司与临高县国土资源局签订的采矿权出让合同中明确要求，“与矿区土地所有人签订的合法土地租赁合同”是申请办理采矿登记，领取采矿许可证需要提交的必备材料，这使得该公司虽合法享有采矿权，却无法实际进行开采活动。[10]

由于在我国现行矿业法律体系中，矿业权与土地使用权分属不同的法律关系，并由矿产资源法律规范和土地管理法律规范分别进行调整，因此取得矿业权以及依法行使矿业权所需土地使用权，应当分别依照相关的法律规定办理相关手续。

简而言之，对于探矿行为所需临时用地的取得，探矿权人需经县级以上相关主管部门批准，通过与土地所有权人签订临时使用土地合同并支付相应土地补偿费的方式，取得土地临时使用权，并且，探矿权人不得在临时用地上修建永久性建筑物，临时使用期限一般不超过二年[11]。而对于采矿用地的取得，如前所述，采矿用地在《土地管理法》中被归入建设用地的范畴，因此其取得和使用均需符合建设用地的规划，并遵循建设用地取得的相关制度。

我国矿业权的出让制度经历了极大的变革。在出让方式上，由最初完全遵循严格的申请登记原则[12]，到规定探矿权、采矿权可以通过招标投标的方式予以出让[13]，继而明确规定应当以招拍挂方式对矿业权实施出让行为的情形[14]，再到以招拍挂方式为出让原则、仅在特殊情形下采取协议和申请在先进行出让[15]，直到2019年12月31日，自然资源部发布的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号），明确规定了应全面推进矿业权竞争性出让并严格控制协议出让，即以招标、拍卖、挂牌等方式为原则实行矿业权出让，而协议出让方式仅限于极少数情形[16]。对于采矿权的取得，还包括前述的探矿权转采矿权从而取得采矿权的情形。

此外，在出让权限上，在探矿权方面，原先根据《矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》，我国探矿权实行中央和省级矿产资源主管部门两级出让，《矿产资源勘查区块登记管理办法》附录所列的 34 个重要矿种，由国务院矿产资源主管部门负责出让审批；其它矿种由省级矿产资源主管部门负责出让审批。在采矿权方面，《矿产资源开采登记管理办法》明确了国务院地质矿产主管部门、省级、县级三级主管部门权限以应对不同矿产资源开采的具体情形。自《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》发布后，现我国实行同一矿种探矿权、采矿权出让登记同级管理。自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产等 14 种重要战略性矿产的矿业权出让、登记；战略性矿产中大宗矿产通过矿产资源规划管控，由省级自然资源主管部门负责矿业权出让、登记；其他矿种则由省级及以下自然资源主管部门负责。

（1）对于探矿权人的主体要求

非油气探矿权人原则上应当为营利法人或者非营利法人中的事业单位法人，油气（包含石油、天然气、页岩气、煤层气、天然气水合物，下同）探矿权人原则上应当是营利法人。此外，受让人的资金能力与申请的勘查矿种、勘查面积和勘查工作阶段相适应。以提供的银行资金证明（国有大型石油企业年度项目计划）为依据，不得低于申请项目勘查实施方案安排的第一勘查年度资金投入额。[17]对于主体资质的要求，矿业权申请主体还应当具备勘查资质。[18]

（2）对于采矿权人的主体要求

采矿权申请人原则上应当为营利法人。外商投资企业申请限制类矿种采矿权的，应当出具有关部门的项目核准文件。申请放射性矿产资源采矿权的，应当出具行业主管部门的项目核准文件。[19]

探矿权、采矿权的转让须经依法批准，否则不发生法律效力。国务院地质矿产主管部门负责由其审批发证的探矿权、采矿权转让的审批，省级地质矿产主管部门则负责此外情形下的探矿权、采矿权转让的审批。[20]

对于探矿权的转让，只有完成规定的最低勘查投入后，经依法批准后方可将探矿权转让他人。且需具备以下条件：颁发勘查许可证之日起满2年或在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源；完成规定的最低勘查投入；探矿权属无争议；已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款等条件。

对于采矿权的转让，只有因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，方可将采矿权转让他人采矿，且需具备以下条件：矿山企业投人采矿生产满1年；采矿权属无争议；已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税等条件。

矿业权因涉及行政机关的审批和许可问题，不同于一般的民事权利，其转让在实务中易发生纠纷，存在诸多法律风险。其中较为典型的便是矿业权转让合同的效力问题，在实务中，矿业权转让合同未经批准不发生效力，在双方当事人签订合同之后、相关主管部门审批之前，合同处于成立但未生效的状态。此时，转让人或者受让人如无正当理由不履行报批或者协助报批义务的，一方仅有权要求违约方继续履行报批或者协助报批义务，而不能直接请求法院认定矿业权权属，亦不能要求对方就此承担合同违约的责任。此问题在最高法指导案例“于红岩与锡林郭勒盟隆兴矿业有限责任公司执行监督案[21]”一案中得到反映。

在此案中，锡林郭勒盟隆兴矿业有限责任公司（以下简称隆兴矿业）作为甲方与乙方于红岩签订《矿权转让合同》，约定隆兴矿业将某萤石矿的采矿权有偿转让给于红岩。于红岩依约支付了采矿权转让费，并在接收采矿区后对矿区进行了初步设计并进行了采矿工作。后隆兴矿业以于红岩不符合法律规定的采矿权人的申请条件为由，未按照《矿权转让合同》的约定为于红岩办理矿权转让手续。双方因此发生纠纷，历经内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院、内蒙古自治区高级人民法院、最高人民法院。

最高人民法院认可了此前两级法院的观点，认为：

（1）申请转让探矿权、采矿权的，须经审批管理机关审批，其批准转让的，转让合同自批准之日起生效。

（2）《矿权转让合同》中关于隆兴矿业应为于红岩办理矿权转让手续的约定，其实质首先应是指履行促成合同生效的合同报批义务，合同经过审批管理机关批准后，才涉及到办理矿权转让过户登记。

（3）法院无权审查矿权受让人的资格、继而无权审查《矿权转让合同》能否经相关部门批准。

（4）双方签订的《矿权转让合同》尚未办理批准、登记手续，故《矿权转让合同》依法成立，但未生效。如《矿权转让合同》审批管理机关不予批准，双方当事人可依据合同法的相关规定另行主张权利。