国浩视点 | 创业投资/创业投资企业/创业投资基金的政策概述及分析（下）

与其他类型的私募基金相同，创业投资基金的募集、设立、投资、管理、退出等均应符合《证券投资基金法》、《私募投资基金监督管理暂行办法》以及证监会、基金业协会颁布的相关法规、规范性文件关于私募基金的一般性要求。就创业投资基金在基金性质、私募基金管理人、基金组织形式、设立条件、基金备案、差异化自律和监管等方面的特殊性，进行如下分析及讨论。

证监会于2014年08月21日颁布的《私募投资基金监督管理暂行办法》第三十四条规定，创业投资基金是指主要投资于未上市创业企业普通股或者依法可转换为普通股的优先股、可转换债券等权益的股权投资基金。此外，按照证监会颁布的相关私募基金监管问答，证监会也将创业投资基金定义为具备某些特点的私募股权投资基金。因此，证监会将创业投资基金认定为特殊的私募股权投资基金。

1. 创业投资基金应由私募股权/创业投资基金管理人发行和设立

私募基金管理人目前分为4类：私募证券投资基金管理人、私募股权/创业投资基金管理人、私募资产配置基金管理人、其他私募投资基金管理人。按照证监会、中国证券投资基金业协会（以下简称“基金业协会”）对私募基金管理人专业化管理的要求，仅私募股权/创业投资基金管理人可以发行和设立创业投资基金。

2. 私募股权/创业投资基金管理人的设立和登记需符合法律法规对私募基金管理人的各项要求

私募股权/创业投资基金管理人可以采取公司或者有限合伙企业形式，应当向基金业协会申请管理人登记。其设立及申请应满足《私募投资基金监督管理暂行办法》、《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》、《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》以及其他相关法律法规对私募基金管理人在公司名称、经营范围、注册资本和实收资本、营业场所、从业人员、高管人员、管理制度等方面的具体要求。

3. 私募股权/创业投资基金管理人经登记的业务类型须包含“创业投资基金”

申请机构向基金业协会申请登记时，在资产管理业务综合报送平台上可以选择的业务类型共4类，可以单选或多选：私募股权投资基金、私募股权投资类FOF基金、创业投资基金、创业投资类FOF基金。为了开展创业投资基金管理业务，申请机构需至少选择“创业投资基金”。如果申请机构没有特定的业务定位，建议考虑选择全部的业务类型。对于已经完成登记的管理人，如果在登记时未选择“创业投资基金”的业务类型，可以通过资产管理业务综合报送平台选择变更业务类型。

1. 创业投资基金通常采用公司或合伙企业两种组织形式

私募基金可以采取契约型、合伙型和公司型的组织形式。在实践中，由于证监会在IPO审核过程中对存在“三类股东”的发行人审核非常慎重，创业投资基金通常采用有限合伙企业或者公司的组织形式，较少采用契约型基金的组织形式。“三类股东”指契约型私募基金、资产管理计划、信托计划的三类股东形式。由于“三类股东”具有一定的特殊性，可能存在层层嵌套和高杠杆，以及股东身份不透明、无法穿透等问题，证监会在IPO发行审核过程中对此进行了重点关注。证监会在今年年初对存在“三类股东”的拟上市公司，提出以下四项监管要求：

(1) 基于证券法、公司法和IPO办法的基本要求，公司稳定性、控股股东与实际控制人的明确性是基本条件，为保证拟上市公司的稳定性、确保控股股东履行诚信义务，监管部门要求公司控股股东、实际控制人、第一大股东不得为“三类股东”。

(2) 鉴于目前管理部门对资管业务正在规范过程中，为确保“三类股东”依法设立并规范运作，要求“三类股东”已经纳入金融监管部门有效监管。

(3) 监管部门将从源头上防范利益输送行为，防控潜在风险，从严监管高杠杆结构化产品和层层嵌套的投资主体，要求存在这些情形的发行人提出符合监管要求的整改计划，并对“三类股东”做穿透式披露，同时要求中介机构对发行人及其利益相关人是否直接或间接在“三类股东”中持有权益进行核查。

(4) 为确保能够符合现行锁定期和减持规则，要求“三类股东”对其存续期作出合理安排。

我们理解，虽然证监会明确了“三类股东”审核要求，并且实践中也有存在“三类股东”的公司成功发行上市的案例，但是“三类股东”仍可能对拟上市公司的发行上市审核造成较大不确定性，导致届时需要清理“三类股东”。为避免该等不利影响，创业投资基金在设立时最好采用合伙企业或公司的组织形式。

2. 创业投资基金设立时需要选择可以注册登记的地区

国务院于2016年04月14日组织14个部委召开电视会议，在全国范围内启动有关互联网金融领域的专项整治。自此全国大部分省市暂停了名称或经营范围中含有金融、资产管理、投资管理等字样的企业注册登记，截至目前仍未完全放开该类企业的注册登记。我们了解到，江西、广东、浙江、江苏、福建、湖南、西藏的部分地区目前可以注册私募基金，不同地区对注册在当地的基金给予的财政优惠、高管奖励等优惠政策存在差异，在注册登记前需要详细了解及综合考虑各种因素。

创业投资基金设立时应满足的条件，证监会、基金业协会没有作出专门规定。综合相关法律法规，创业投资基金设立的基本要素如下：(1) 基金规模不低于100万元；(2) 存续期和封闭期无明确要求；(3) 投资对象为处于创建或重建过程中的未上市成长性企业，新三板挂牌企业视为未上市企业，投资方式为股权投资；(4) 杠杆比例的权益类不超过1:1；(5) 契约型私募基金应当托管，合伙型、公司型的私募基金可以不托管。

此外，证监会、国家税务局等相关部委对于创业投资基金享受相关优惠政策（我们后续将草拟文章具体分析），例如：上市锁定期安排、上市后股东减持安排、税收优惠，分别规定了相应的条件，例如：基金实缴出资、存续期限、管理团队、投资比例、投资方式，只有满足具体条件的创业投资基金才能享受相关优惠政策。创业投资基金在设立时，需要综合考虑该等政策的要求。

1. 创业投资基金应遵守法律法规对私募基金备案的各项规定

《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》第十条规定，私募基金管理人应当在私募基金募集完毕后20个工作日内，通过私募基金登记备案系统进行备案，并根据私募基金的主要投资方向注明基金类别，如实填报基金名称、资本规模、投资者、基金合同等基本信息。创业投资基金备案作为私募基金之一，应遵守《私募投资基金监督管理暂行办法》、《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》以及证监会、基金业协会颁布的其他法规、规范性文件对私募基金备案的各项规定。

2. 证监会认定的“创业投资基金”与基金业协会备案的“创业投资基金”是否一致

如前所述，证监会将创业投资基金认定为特殊的私募股权投资基金。与此同时，基金业协会在《有关私募投资基金“业务类型/基金类型”和“产品类型”的说明》中将与股权投资相关的私募基金分为4种基金类型：私募股权投资基金、私募股权投资类FOF基金、创业投资基金、创业投资类FOF基金。证监会认定的“创业投资基金”与基金业协会备案的“创业投资基金”是否一致？或者说，符合证监会认定的“创业投资基金”在基金业协会备案时是否必须选择备案为“创业投资基金”，可否选择备案为“私募股权投资基金”或者其他类型基金？

法律法规虽然目前没有明确规定，但是按照证监会颁布的相关规定，证监会态度倾向于肯定，相关规定如下：

(1) 证监会于2017年06月02日颁布的《私募基金监管问答--关于首发企业中创业投资基金股东的认定标准》规定，适用锁定期安排的“符合一定条件的创业投资基金”应已在基金业协会备案为“创业投资基金”。

(2) 证监会于2018年03月01日颁布的《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》规定，本规定发布前已在基金业协会备案的私募证券投资基金、私募股权投资基金或者其他投资基金符合第二款规定条件的，可以在变更备案为创业投资基金后适用本规定。为落实证监会前述规定，基金业协会于2018年06月01日颁布《创业投资基金申请适用<上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定>操作指南》，就私募证券投资基金、私募股权投资基金或者其他投资基金变更备案为创业投资基金的操作流程等作出了规定。

为了鼓励社会资本参与创业投资基金，《私募投资基金监督管理暂行办法》就创业投资基金区别于其他类型的私募基金，享有差别化行业自律和监管政策，作出了原则性规定。第三十六条规定，基金业协会在基金管理人登记、基金备案、投资情况报告要求和会员管理等环节，对创业投资基金采取区别于其他私募基金的差异化行业自律，并提供差异化会员服务。第三十七条规定，中国证监会及其派出机构对创业投资基金在投资方向检查等环节，采取区别于其他私募基金的差异化监督管理；在账户开立、发行交易和投资退出等方面，为创业投资基金提供便利服务。

对于差别化行业自律和监管政策的具体落实情况，有以下几点归纳：

(1) 创业投资基金在基金管理人登记、基金备案方面的实际操作，与私募股权投资基金没有明显差别。

(2) 按照《私募投资基金信息披露内容与格式指引2号-适用于私募股权（含创业）投资基金》第6条规定，基金业协会鼓励私募创业投资基金管理人向投资者披露季度报告（含第一季度和第三季度），但不对季度报告做强制要求。

(3) 基金业协会给予管理创业投资基金的私募基金管理人相对较低的入会门槛，但仍需要3亿元以上的管理规模。《中国证券投资基金业协会会员管理办法》第十一条规定，符合以下全部条件的私募基金管理人，可以申请成为普通会员：（一）自成为观察会员之日起满一年；（二）最近一年在协会备案的基金规模在二十亿元以上，或者备案的创业投资基金规模在三亿元以上；（三）不存在违反法律法规及协会自律规则的行为。

(4) 于2018年04月27日颁布的银发〔2018〕106号《中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》被媒体称为“史上最严的监管资管新规”，不适用于创业投资基金、政府出资产业投资基金，适用于其他类型的私募基金。

(5) 证监会于2017年、2018年出台了具体规定，对创业投资基金投资的上市企业在锁定期、股份减持方面给予了扶持政策。

创业投资基金、从事创业投资的私募基金管理人均属于创业投资企业，如果符合《创业投资企业管理暂行办法》规定的备案条件，可以向地方备案管理部门办理创业投资企业备案，享受国家和地方不时出台的相关扶持政策。

我们以深圳为例，对创业投资企业办理备案、相关扶持政策进行简要介绍如下：

(1) 备案管理：注册在深圳市的创业投资企业，如果满足《创业投资企业管理暂行办法》第九条、第十二条、第十三条对备案条件、经营范围和投资限制的具体要求，可以向深圳市金融办申请办理创业投资企业备案，具体办理流程和提交资料见具体链接[注1]。根据我们向深圳金融办的电话咨询，申请办理备案的创业投资企业不必须是在基金业协会登记备案的私募基金管理人或创业投资基金。

(2) 备案名录：根据深圳金融办公示信息《创投企业备案名录》[注2]，截至2017年二季度在深圳金融办备案的创业投资企业共有58家，包括未登记为私募基金管理人的投资机构[例如：深圳市高新投创业投资有限公司、深圳市龙岗创新投资有限公司、深圳市深港产学研创业投资有限公司]、已在基金业协会登记的私募基金管理人[例如：深圳市创新资本投资有限公司、中科招商投资管理集团股份有限公司、深圳市南山创业投资有限公司]、已在基金业协会备案的私募股权投资基金或者创业投资基金[例如：深圳力合创赢股权投资基金合伙企业（有限合伙）、深圳市达晨创丰股权投资企业（有限合伙）、深圳市德同富坤创业投资合伙企业（有限合伙）]。

(3) 扶持政策：深圳市人民政府于2017年09月25日颁布深府规〔2017〕2号《深圳市人民政府关于印发扶持金融业发展若干措施的通知》，该通知第四条“规范发展新兴金融业态，丰富金融市场层级”，对股权投资企业、股权投资管理企业享有的优惠政策进行了规定，例如：实际募集资金达到一定数额给予奖励、符合条件的企业享有购置自用办公用房、租赁自用办公用房的一定数额补贴。

从上述备案情况分析，在深圳金融办备案的创业投资企业数量不多，创业投资企业享受具体扶持政策的门槛较高。

综上所述，我们对创业投资、创业投资企业、创业投资基金的基本政策做了梳理和分析。根据李克强总理在第十二届夏季达沃斯论坛上的发言，期待政府对创业投资基金监管政策进行改革，减少限制、降低门槛、加大扶持，促进创业投资基金的发展。

鉴于创业投资基金适用的优惠政策、保险资金投资创业投资基金的监管政策等法律问题，涉及法律法规和具体内容比较多，我们将作为专题另行梳理。

（全文完）