2023国企混改新看点与法律实务 | 国浩陆如一

国企混改作为国企改革中的排头兵，2014年至今经历了从政策规划阶段（2014-2016）、局部试点阶段（2016-2018）、广泛试点阶段（2018-2020）直至全面落实阶段（2020-2022）。2022年国企改革三年行动计划收官，在中共中央宣传部举行的“中国这十年”系列主题新闻发布会上也肯定了其积极成效^[注1]。

随着2023年国企改革进入全新的阶段，国企改革三年行动计划收官后，结合二十大的文件精神，各界都在思索，未来的国企改革将怎么进行？应该以什么样的方式，往什么方向进一步推进？带着这样的疑问和基于国企改革律师的视野，我们收集及学习了政府主管部门本年度的最新释放信息、纲领性文章及最新案例。对比三年行动计划内容，我们理解未来整体趋势应当是在巩固国企改革三年行动成效的基础上，乘势而上落到实处，结合国家战略，深化提升新一轮国企改革，而目前新阶段的整体方案政策正在酝酿之中。

同时，作为亲历各类型各阶段国企混改的律师，根据我们了解到的宏观改革的方向与愿景，结合我们各类型混改项目的经验、思考与观察，我们认为在实践操作上国企混改在未来将会呈现以混促改，以“改”为主的新趋势；我们建议在国企混改过程中切实增强企业独立性，激发企业经济活力，让“关联交易”不会成为企业在资本化道路中的拦路虎；我们预测未来国企混改将会以国家战略为核心，主要聚焦重点领域；为营造更加积极的国企混改环境，我们呼吁未来应当进一步落实容错纠错机制；我们亦在本文后半部分分享了国企混改项目的法律实务要点，以兹探讨。

? 收官之后鲜见新政策

我们关注到，自2022年起至本文纂写，国务院国有资产监督管理委员会国企改革专栏仅发布了下列动态：

可以看到，自2022年国企改革三年行动计划收官之年至今，国企改革动态鲜见新政策出台，基本呈现为在原有政策基础上重点突破和发展。而其中，“科改”与“双百”两项行动始终是重点事项，2023年5月，国务院国资委就“科改行动”和“双百行动”再一次双双扩围深化，经此次扩围，“科改企业”总数达672户，“双百企业”总数达580户^[注2]。

? 深化提升行动动员部署电视电话会议强调重点

2023年7月18日，全国国有企业改革深化提升行动动员部署电视电话会议召开，中共中央政治局委员、国务院副总理张国清出席并讲话，他强调，“以服务国家战略为导向，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，扎实推进国企改革深化提升行动，坚定不移做强做优做大国有企业，切实发挥国有经济主导作用，为构建新发展格局、推动高质量发展、推进中国式现代化作出更大贡献”^[注3]。可见，新一轮国企改革必将围绕“国之所需”，强调国企的核心竞争力和核心功能，而国企混改仍然将是提升国企的核心竞争力的重要途径之一。

? 主管部门领导署名文章体现改革思路

2023年8月7日，国务院国资委党委书记、主任张玉卓在《学习时报》刊发署名文章《在推进中式现代化建设中谱写国资央企新篇章》，其中再一次强调新时代新征程国资央企工作的总要求为“积极服务国家重大战略”，同时为巩固国企改革三年行动成效，未来将乘势而上实施新一轮国企改革深化提升行动，其中将“以提高国有企业核心竞争力和增强核心功能为重点”，“坚持分类改革，健全以管资本为主的国资监管体制，完善中国特色国有企业现代公司治理”，并提出“改革三成效”即推动国有企业在服务国家战略功能作用、真正按市场化机制运营以及加快建设世界一流企业和培育专精特新企业上都可以取得明显成效^[注4]。这篇文章明确了国务院国资委对于国企新一轮改革的主要思路，对未来国企改革有着指导性意义。

(一) 以混促改，以“改”为主

在过去的混改项目案例中，部分国企经营效率并未随着混改实现大幅度提升，可能主要由于该等国企的混改只做到了“混资本”，而未能真正实现“改机制”。随着国企混改进一步向纵深推进，结合“改革三成效”的要求，我们认为接下来的混改将会着重聚焦于“改”，真正落实以混促改，促使企业建立健康的机制体制，激发企业和人员的活力，塑造企业竞争力。总书记在东北视察“中国一重”混改优秀案例的时候曾经一针见血地指出，国企混改最重要就是两点，一是完善机制体制，二是激发“人”的活力，而这两点都需要落到实处的“改”，也是目前改革深化的空间所在。

在真正落实以混促“改”的道路上，在方案设置层面，首先混改企业在混改方案中应以引入战略投资者为主，而非仅仅引入财务投资，避免“为混而混”，加强战略协同的作用；其次在公司治理层面，根据混改企业实际情况，应设计切实有效的公司治理机制，明确股东会、董事会、经理层权责及分工；同时也应注意避免一方独大，在机制设计过程中应当充分考虑制衡，实现公平和效率的统一。此外，还需要通过监事会及外部董事等制度设置切实有效的监督机制，落实监督体系。

在市场经营层面，应当设计合理的市场化用工机制，健全招聘及退出机制，实现薪酬合理分配，提升人才队伍的质量。

在员工激励层面，在过去长期的国企改革道路上，员工持股长期与国企改革相伴相随，在新一轮的国企改革中，员工持股一定是不容忽视的亮点和焦点；根据我们亲历的成功混改项目，员工持股对于提升混改企业活力具有巨大积极作用，因此我们认为未来在该领域将持续以133号文和4号文为指导，探索实行员工持股，根据企业的现实状况，设置合理的员工持股安排，包括但不限于持股比例、退出机制、持股定价等。

(二) 混改企业资本化道路中所面临的“关联交易”困境

根据《首次公开发行股票注册管理办法》及其他境内上市规定，关联交易情况为判断“发行人业务完整，具有直接面向市场独立持续经营的能力”的重要依据之一。存在大量关联交易可能会成为混改企业上市过程中的阻碍，关联交易问题的解决毫无疑问是国企混改对接资本市场的痛点之一。根据我们的经验，部分优秀的混改项目中的国企即使完成首次混改，也不可避免地存在较多的关联交易情形或较为复杂有待解决的关联交易机制，在混改企业后续启动或准备启动上市程序的过程中，往往需要对关联交易进行处理，除从制度角度设置更为公平、合理、完善的关联交易制度外；我们也应当看到，该问题的根源是依赖原国有控股企业的资源和依托企业自身市场能力间的艰难选择，在解决了混改企业自身的生存需求的基础上，混改企业也需要逐步地、分阶段地进一步加强市场化程度、提升独立性以尽量减少关联交易，过程中可能需要进行“二次混改”以再次促进与原有资源的脱离及独立，避免关联交易成为资本化道路中的“拦路虎”。解决好“关联交易”困境，也能将国企混改真正体现实效。

(三) 未来混改重点领域

清华大学中国现代国有企业研究院研究总监周丽莎表示，央企当下一方面注重培育战略性新兴产业，包括信息技术、人工智能、生物技术、新能源、航空航天、轨道交通、海洋工程、智能装备、芯片等产业；同时央企也仍然聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能^[注5]。

我们认为未来混改也将紧扣国家战略发展主旋律，在战略性重点新型产业领域重点发力，发挥国有资本的引领作用。这一点从2022年国家发改委、国家能源局所印发的《关于做好新能源领域增量混合所有制改革重点推进项目工作的通知》(发改办体改〔2022〕281号)可见一斑。在2022年三年国企改革收官之年，该通知就专门的行业从国家层面发出新的操作性政策，可见国家对于混改在国企改革中所发挥的积极作用的肯定。能源枯竭是全世界面临的难题，转向新能源、加大新能源领域产业布局既是大势所趋，也是保护我国能源、经济安全的重要方式，这是国家战略发展的要求，同时因为有着“双碳”的宏观目标，有必要在该领域发挥国有资本引导和带动作用，并通过混改注入民间资本，激发企业活力，推动新能源产业快速发展。

此外，从过往混改案例中，也可以看到，在“专精特新”类细分领域（如新一代信息技术、节能与新能源汽车、电力装备等行业）有更多的标杆性混改案例^[注6]。我们相信，这个趋势仍将延续，未来混改仍将依托于国家战略发展布局，在战略性重点新型产业领域重点发力。结合近些年根据4号文进行员工激励的科技型企业混改案例的不断增多，以及前文提及的“科改行动”和“双百行动”双双扩围深化的实际举措，科技型国有企业在重点领域的混改项目将毫无疑问是国企改革新篇章的精彩看点之一。

(四) 进一步落实容错纠错机制，营造积极混改环境

在国企混改过程中，国有企业及国有企业领导干部需要拥有敢想敢干的魄力，在发改委纂写的关于优秀混改案例“中国一重”调研报告中对此曾有精准的表述“国有企业家是新时代国有企业改革取得实效的关键变量”，在过往的混改项目中我们深刻理解这个“关键变量”的重要性，我们也一次又一次地被国有企业改革者的勇气和无私感动。而完善的容错纠错机制则为其创造了“鼓励创新、宽容失败、允许试错、有错必改”的良好环境，鼓励优秀的国有企业领导在大公无私的前提下解放思想、深化改革。事实上，2018年5月，中共中央办公厅就已印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对建立健全容错纠错机制作出部署；党的二十大报告强调：“坚持严管和厚爱相结合，加强对干部全方位管理和经常性监督，落实‘三个区分开来’，激励干部敢于担当、积极作为”；2023年1月，中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议再次强调：“精准运用‘四种形态’，落实‘三个区分开来’，激励干部敢于担当、积极作为，实现政治效果、纪法效果、社会效果有机统一”^[注7]。多地也已发布当地容错纠错制度文件，例如上海市于2020年印发《关于激励上海地方国有企业管理人员担当作为实行容错纠错的实施办法（试行）》（《上海容错纠错实施办法》），且上海市市委全面深化改革委员会2020年第五次会议也指出，既要防止“乱作为”，也要防止“不作为”，《上海容错纠错实施办法》就是为干事者放下包袱、放手改革、大胆工作提供的有效制度保障之一。未来在国企混改进一步向纵深推进的新阶段，我们呼吁可以切实落实相关容错纠错机制，为混改的改革力度和实效保驾护航，为混改营造更加积极的环境。

在理解了国企改革新篇章整体趋势的前提下，从法律实务角度，作为国企混改律师和混改企业，在国企混改项目中应关注哪些法律风险和重点要点？我们结合我们的实践经验，分享如下：

(一) 不可触碰的红线——禁止性行为

根据过往国企混改项目经验，混改项目操作过程中的禁止性行为和高风险领域值得关注。混改企业在混改过程中应当主要注意避免下列情形：

1. 不具备混改相关法律法规所要求条件的企业在未经国资监管部门或国家出资企业批准和审核认可的情况下擅自进行混改

• 根据《中央企业混合所有制改革操作指引》的规定，混合所有制改革方案制定后，中央企业应按照“三重一大”决策机制，履行企业内部决策程序。拟混改企业属于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务子企业的，其混合所有制改革方案由中央企业审核后报国资委批准，其中需报国务院批准的，由国资委按照有关法律、行政法规和国务院文件规定履行相应程序；拟混改企业属于其他功能定位子企业的，其混合所有制改革方案由中央企业批准。

• 根据《关于印发<关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见>的通知》（国资发改革（2016）133号）（简称“133号文”）的相关规定，被纳入133号文项下的国有企业在进行混合所有制改制时应当具备如下条件：

  (1) 主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业。

  (2) 股权结构合理，非公有资本股东所持股份应达到一定比例，公司董事会中有非公有资本股东推荐的董事。

  (3) 公司治理结构健全，建立市场化的劳动人事分配制度和业绩考核评价体系，形成管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制。

  (4) 营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场。
  

• 根据《关于印发<国有科技型企业股权和分红激励暂行办法>的通知》（财资[2016]4号）（以下简称“4号文”）的相关规定，被纳入4号文项下的可以进行混合所有制改制的国有科技型企具体包括：

  (1) 国家认定的高新技术企业。

  (2) 转制院所企业及所投资的科技企业。

  (3) 高等院校和科研院所投资的科技企业。

  (4) 纳入科技部“全国科技型中小企业信息库”的企业。

  (5) 国家和省级认定的科技服务机构。

  同时，被纳入4号文项下的国有科技型企业在进行混合所有制改制时应当产权明晰、发展战略明确、管理规范、内部治理结构健全并有效运转。
  

2. 违反国资相关法律法规要求，不在相关产权交易所场内以公开交易的形式引入战略投资者

• 根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）（以下简称“32号文”），企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。

3. 有员工持股的混改项目混改后没有根据混改相关法律法规确保原国资股东的控股/控制地位

• 根据133号文的规定，实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%。

• 根据4号文的规定，企业不能因实施股权激励而改变国有控股地位。

4. 未根据混改及国资相关法律法规规定，履行必要的内外部审批程序、评估及评估备案、民主程序（如需）等程序

关于内外部审批

• 根据《中央企业混合所有制改革操作指引》的规定，混合所有制改革方案制定后，中央企业应按照“三重一大”决策机制，履行企业内部决策程序。拟混改企业属于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务子企业的，其混合所有制改革方案由中央企业审核后报国资委批准，其中需报国务院批准的，由国资委按照有关法律、行政法规和国务院文件规定履行相应程序；拟混改企业属于其他功能定位子企业的，其混合所有制改革方案由中央企业批准。

• 根据133号文的规定，地方试点企业的员工持股方案经股东（大）会审议通过后，报履行出资人职责的机构备案，同时抄报省级人民政府国有资产监督管理机构；中央试点企业的员工持股方案经股东（大）会审议通过后，报履行出资人职责的机构备案。

• 根据4号文的规定，企业内部决策机构应当将激励方案及听取职工意见情况，先行报履行出资人职责或国有资产监管职责的部门、机构、企业（以下简称审核单位）批准。

  中央企业集团公司相关材料报履行出资人职责的部门或机构批准；中央企业集团公司所属子企业，相关材料报中央企业集团公司批准。履行出资人职责的国有资本投资、运营公司所属子企业，相关材料报国有资本投资、运营公司批准。

  中央部门及事业单位所属企业，按国有资产管理权属，相关材料报中央主管部门或机构批准。

  地方国有企业相关材料，按现行国有资产管理体制，报同级履行国有资产监管职责的部门或机构批准。

  审核单位批准企业实施股权和分红激励后，企业内部决策机构应将批准的激励方案提请股东（大）会审议。

关于评估及评估备案

• 根据《中央企业混合所有制改革操作指引》的规定，经国资委批准的混合所有制改革涉及的资产评估项目，由国资委负责备案；经中央企业批准的混合所有制改革涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案；被评估企业涉及多个国有股东的，经协商一致，可以由持股比例最大的国有股东办理备案手续。 

• 根据32号文的规定，对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。

• 根据133号文的规定，在员工入股前，应按照有关规定对试点企业进行财务审计和资产评估。员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。国有控股上市公司员工入股价格按证券监管有关规定确定。

• 根据4号文的规定，企业实施股权出售，应按不低于资产评估结果的价格，以协议方式将企业股权有偿出售给激励对象。资产评估结果，应当根据国有资产评估的管理规定，报相关部门、机构或者企业核准或者备案。

• 根据《企业国有资产评估管理暂行办法》的规定，经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准。

  经国务院国有资产监督管理机构批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由国务院国有资产监督管理机构负责备案；经国务院国有资产监督管理机构所出资企业（以下简称中央企业）及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案。

关于民主程序

• 根据32号文的规定，产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过

• 根据133号文的规定，应通过职工代表大会等形式充分听取本企业职工对员工持股方案的意见，并由董事会提交股东（大）会进行审议。

• 根据4号文的规定，企业内部决策机构拟订激励方案时，应当通过职工代表大会或者其他形式充分听取职工的意见和建议。

5. 突破混改相关法律法规规定的交易价格进行交易

• 根据《中央企业混合所有制改革操作指引》的规定，企业混合所有制改革后继续保持国有控股地位的，如增资过程中国有股东拟同步转让其所持有的少部分企业产权，统一按照增资流程操作，产权转让价格应与增资价格保持一致。

• 根据《中央企业混合所有制改革操作指引》的规定，产权转让项目首次正式挂牌底价不得低于经备案的评估结果，信息披露期满未征集到受让方拟降价的，新的挂牌底价低于评估结果90%时，应经混合所有制改革批准单位同意；交易价格确定后，交易双方不得以期间损益等理由对交易价格进行调整（在32号文中亦有类似规定）。

• 根据《中央企业混合所有制改革操作指引》的规定，上市公司国有股东转让股权的，转让价格不低于上市公司提示性公告日前30个交易日的每日加权平均价格的算术平均值及最近一个会计年度经审计的每股净资产值中的较高者。

6. 突破混改相关法律法规规定的比例进行员工激励

• 根据133号文的规定，员工持股比例应结合企业规模、行业特点、企业发展阶段等因素确定。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。企业可采取适当方式预留部分股权，用于新引进人才。国有控股上市公司员工持股比例按证券监管有关规定确定。

• 根据4号文的规定，大型企业的股权激励总额不超过企业总股本的5%；中型企业的股权激励总额不超过企业总股本的10%；小、微型企业的股权激励总额不超过企业总股本的30%，且单个激励对象获得的激励股权不得超过企业总股本的3%。

7. 突破混改相关法律法规规定的资金来源或支持的限制性要求进行员工激励资金安排

• 根据133号文的规定，员工入股应主要以货币出资，并按约定及时足额缴纳。按照国家有关法律法规，员工以科技成果出资入股的，应提供所有权属证明并依法评估作价，及时办理财产权转移手续。上市公司回购本公司股票实施员工持股，须执行有关规定。

• 根据4号文的规定，企业不得为激励对象购买股权提供贷款以及其他形式的财务资助，包括为激励对象向其他单位或者个人贷款提供担保。

8. 员工激励的价格与混改相关法律法规规定不相符

• 根据133号文的规定，在员工入股前，应按照有关规定对试点企业进行财务审计和资产评估。员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。国有控股上市公司员工入股价格按证券监管有关规定确定。

• 根据4号文的规定，企业实施股权出售，应按不低于资产评估结果的价格，以协议方式将企业股权有偿出售给激励对象。

9. 公开交易部分未履行相关产权交易所及法律法规要求的“公平、公正、公开”的原则（包括但不限于未经进场交易确定最终交易方的情况下，即与意向方签署实质交易文件、抽屉协议等）

10. 其他违反混改、国资及其他法律法规强制性规定的情形

(二) 国企混改的类型与路径

《关于印发<中央企业混合所有制改革操作指引>的通知》（国资产权（2019）653号）为企业进行中央企业混改服务提供具体操作指导。该指引指出拟混改企业引进非公有资本投资者，主要通过产权市场、股票市场等市场化平台，以公开、公平、公正的方式进行：（1）通过产权市场引进非公有资本投资者，主要方式包括增资扩股和转让部分国有股权。具体操作流程按照32号文进行；（2）通过股票市场引进非公有资本投资者，主要方式包括首发上市（IPO）和上市公司股份转让、发行证券、资产重组等。具体操作流程按照《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第36号）（以下简称“36号文”）进行。

同时，如在引进非公有资本投资者的同时进行员工激励的，该指引指出两条路径，分别是根据《关于印发<关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见>的通知》（国资发改革（2016）133号）进行操作（简称“133号文路径”）和根据《关于印发<国有科技型企业股权和分红激励暂行办法>的通知》（财资[2016]4号）进行操作（简称“4号文路径”）。

1. “133号文路径”，即被纳入试点企业的中央企业，项目中员工持股应按照133号文开展。

2. “4号文路径”，即符合条件的国有科技型企业股权和分红激励路径。该路径仅对国有科技型企业进行规定，鼓励符合条件的国有科技型企业按照国家相关规定，实施股权和分红激励，充分调动科研骨干和关键人才的积极性和创造性。

需要注意的是，并不是所有国有企业都能进行混改，只有具备国资相关法律法规所要求条件的企业，并且在经过相关内外部审批之后，才能实施混合所有制改革。

(三) 国企混改项目具体操作流程

根据过往项目经验，国企混改项目主要分为“三个阶段”：

第一阶段（筹划与准备阶段 预计3-5个月）

该阶段，混改企业应当依据相关政策规定对混合所有制改革的必要性和可行性进行充分研究，明确混合所有制改革方向，确定混合所有制改革方式，谋划混合所有制改革路径，根据混改企业特点，量身打造混合所有制改革方案，充分发挥国有资本投资、运营混改企业市场化运作专业平台作用。在该阶段内，混改企业应当梳理历史遗留问题，制定整改方案并予以落实，同时开展内部业务、机构重组，夯实改革基础，为引入资本（包括战略投资者和核心员工）做好准备。

第二阶段（引资本阶段 预计3-5个月）

作为混合所有制改革实施的首要阶段，该阶段混改企业应当进一步完善混合所有制改革方案，制定员工激励及员工安置方案，并召开职工代表大会，就混合所有制改革方案、员工激励及员工安置方案等与上级单位、集团、国资委开展沟通、形成决策文件并取得批复和报备。同时，在该阶段内混改企业应当开始引入战略投资者，选择投资者、考虑出让股权比例、合理确定价格，并与投资者开始初步谈判。

第三阶段（健体制和转机制阶段 预计3-5个月）

该阶段，混改企业应着力于体制机制改革，以企业现代化为方向，健全混改企业治理体系，同时以市场化为目标，以动力机制为核心，转换经营机制。在该阶段内混改企业应进一步与投资者进行协商谈判，确定核心法律文件并完成内外部审批程序，同时混改企业应当开展审计评估，完成包括资产清查、选聘审计评估等中介机构、清产核资、财务审计、资产评估等一系列手续，并根据实际需求完成信息预披露/预公告，就资料准备、程序衔接、投资者资格条件的设置等事宜与产权交易所进行沟通，为混改企业进场交易做好准备。其后混改企业应向产权交易所正式递交挂牌申请文件，在产权交易所公开转让国有产权或公开征集投资方。在最终确定投资者后混改企业与投资者签署相关交易文件完成交割，办理工商变更登记及产权变更登记手续。

(四) 混合所有制改革项目需关注的重、难点

1. 确保合法合规且防止国有资产流失

合规性应当是在国有企业混合所有制改革项目中首先应当思考和确保的：

(1) 要依据国资相关法律法规，规范国有资产授权经营和产权交易等行为，健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。

(2) 关于混改操作路径的选择，根据32号文，无论采用何种方式的交易（股权转让、增资、增资扩股等），均需根据法律规定获得国资监管机构及相关部门的批准，并履行规定的相应批准、决议、评估备案等国资监管程序。同时，若混改项目涉及员工激励安排，其与入股交易的安排、价格等操作细节也应与国资主管部门及产权交易机构预先确认及沟通。

(3) 关于员工激励路径的选择，需要结合企业自身是否符合133号文或4号文规定的条件、企业（若同时符合133号文和4号文的标准）对于混改方面的商业需求及其客观情况较为吻合和匹配哪一种路径等因素，综合判断确定。应严格遵循不同路径的法律法规要求，对整个项目方案进行合规设计，并严格履行法定的步骤、评估工作及内外部审批，国有企业实施混合所有制改革前，应依据相关法律法规的要求制定方案，报同级国有资产监管机构批准。

(4) 关于民主程序，必须充分保障企业职工对国有企业混合所有制改革的知情权和参与权，涉及职工切身利益的要做好评估工作，职工安置方案要经过职工代表大会或者职工大会审议通过。

(5) 关于交易估值，需注意健全国有资产定价机制，按照公开公平公正原则，完善国有资产交易方式，严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，完善资产定价机制，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。同时，除需履行必须的评估及评估备案程序外，建议最终的进场交易价格（若经协商确定）也需获得财务顾问的估值报告等书面报告作为依据支持。

(6) 关于进场交割，应根据法律法规及国资监管要求完善交易文件内容；国有企业产权和股权转让、增资扩股等，应在产权市场公开披露信息，公开择优确定投资人，达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息，防止利益输送；等。

2. 员工激励事项重、难点分析

如国有企业混合所有制改革同步进行员工激励安排则应关注：

(1) 与交易步骤间的安排。如何保证员工激励及交易步骤匹配且合规、可行，则相关方案的开展需以国资委、产权交易所等监管部门的相关要求为准来最终确定。

(2) 资金来源问题。建议根据不同路径及相关路径法律法规的具体要求，关注员工持股平台相关激励对象资金来源问题的合规性。

(3) 决策程序。根据相关法律法规规定，相关方案须由国有企业内部决策及职代会等程序，并最终须经履行出资人职责或国资监管职责的部门批准，且增资或股转行为同样需要履行国资监管程序的行为批准、评估备案等国资监管程序。

(4) 是否涉及员工安置。如果混合所有制改革项目及员工激励涉及到员工安置的还需要有详细的员工安置计划，且完善相关的民主程序，以避免劳动及人事方面的潜在风险。同时也应关注历史上形成的员工福利、退休金等政策制度是否延续，以及对于日后运营成本的影响。

3. 混合所有制改革后混改企业治理设计

在国有企业混合所有制改革中，“混”是手段，“改”是目的。混合所有制改革完成后混改企业股权多元化且股东数量众多，治理结构是混合所有制改革项目非常重要的事项，一方面混合所有制改革后的决策机制将一定程度影响混改企业的国有属性，另外一方面也是为了实现混改企业有效运营机制的重要方面（当然需要和混合所有制改革相关法律法规要求进行匹配）关系到混改企业的未来发展。为了实现各方股东利益的保障，建议可结合商业意图综合与各方就混改企业未来的治理结构进行协商，以设置合理健全的治理结构，把控风险，并保证日常运营的效率。

2023年5月，国务院国资委发布 “科改示范企业”名单，首钢智新迁安电磁材料有限公司、上海益诺思生物技术股份有限公司、中车戚墅堰机车车辆工艺研究所有限公司名列其中。以下分享该三家国有科技型企业改革的案例^[注8]。

(一) 首钢智新迁安电磁材料有限公司增资案例

2022年9月，首钢智新迁安电磁材料有限公司（以下简称首钢智新电磁）启动二轮融资，交易各方于2023年1月17日签订了增资协议。该项目获得北交所颁发的“2022年度企业增资最具影响力奖”，树立了北京市国资国企改革发展的新标杆。该项目的意义体现于助力核心竞争力进一步提升、加快推进企业上市进及推动京津冀地区经济结构升级三方面。首先，本轮融资共引入15家实力雄厚的战略投资方，体现出资本市场对首钢智新电磁在电工钢领域前沿地位及未来发展前景的高度认可，产业投资者中包括了输变电和特高压领域龙头企业、地方“专精特新”企业等，助力首钢智新电磁研发创新能力、智能制造能力及产业链服务保障能力的持续提升。其次，首钢智新电磁的改革发展道路上连续两年通过北交所引入资本，为企业改制和内部改革创造条件，同时也为其后续登陆资本市场、推动产业创新驱动发展奠定坚实基础。再次，首钢智新电磁的所在地迁安地处京津冀都市圈腹地，其立足钢铁产业优势，围绕强链补链延链，大力发展电工钢、新能源汽车板、军用钢等精品钢材。随着第二轮融资的完成，首钢智新电磁或将进一步提升其在新能源汽车领域的供货能力，以科技创新引领产业精深化、高端化发展，助力京津冀地区经济结构升级。

(二) 上海益诺思生物技术股份有限公司增资案例

2022年6月2日，上海益诺思生物技术股份有限公司（以下简称“上海益诺思”）于上海联合产权交易所完成第三轮增资。上海益诺思是中国医药集团下属国药医工总院重点培育的科技型企业，深化改革深耕合同研究组织（Contract Research Organization, CRO）行业。此次增资上海益诺思成功引入在动物养殖领域有着科技战略稀缺资源的资源方和在生物医药投资领域有着丰富产业背景的投资人，既形成了高度战略协同，也及时补充了发展资金。经过三轮增资、实施混改的上海益诺思，已顺利实现在产品研发、业务扩产扩能、生物分析及药效等优势领域的拓展，加强了高端技术人才的储备和培育，自主创新和研发能力不断提升。目前上海益诺思已向科创板递交招股书递交招股书准备上市，或将迎来更高起点的新发展机遇。

(三) 中车戚墅堰机车车辆工艺研究所有限公司增资案例

2023年3月21日，中国中车股份有限公司（以下简称中国中车）全资子公司中车戚墅堰机车车辆工艺研究所有限公司（以下简称中车戚墅堰所）混改项目正式落成。这是中车戚墅堰所积极融入国家“双碳”战略，落实加速推进中国中车在新能源装备领域布局的重大行动。中车戚墅堰所专注于中国轨道交通装备基础材料、基础工艺、基础零部件的专业研发，拥有金属材料与传动技术两项根源技术，为其进军拓展风电齿轮箱行业提供了有力依托。在本次混改中，中车戚墅堰所引入的战略投资者均为能源、装备、资本等行业领域的佼佼者，与中车戚墅堰所的发展具有极高的匹配度。通过本次混改，中车戚墅堰所实现了从单一股东向股权多元化，从国有独资企业向混合所有制企业的转变，极大地提升了其在高端交通装备、清洁能源装备领域的竞争力。此外，本次混改中车戚墅堰所同步实施了国有科技型企业股权激励计划，建立起对核心员工的长效激励与约束机制，有利于进一步激发员工积极性和创造性。