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作者：张燕
来源：破产重整那些事
相关法律问题研究
摘要：近两年来，不断有房地产开发企业债务暴雷，许多房地产开发企业面临的无法“保交楼”的危机更是愈演愈烈，在此背景下，为了保障民生，最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行三大监管部门于2022年1月11日联合发布《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》（以下简称“新规”），对商品房预售资金的使用、保全、执行措施作出明确规定，各地也都陆续发布相应的进一步规范商品房预售资金监管的通知，其核心目的都是为了杜绝“烂尾楼”现象，保障民生。本文将结合新规就商品房预售资金监管账户的冻结及扣划相关法律问题进行分析。
商品房预售资金一般是指预售人依法将其开发建设的商品房进行预售，在获得预售许可后竣工验收备案前出售，由预购人按商品房预售合同约定支付的全部购房款项，包括定金、首付款、分期付款、一次性付款和银行按揭贷款、住房公积金贷款等。
商品房预售资金监管是指由房地产行政主管部门为确保商品房预售资金用于房屋建设，不被开发商挪作他用，会同银行对商品房预售资金实施第三方监管，房产开发企业须将预售资金存入银行专用监管账户，只能用作本项目建设，不得随意支取、使用。其主要措施为：监管单位、银行、开发商签订资金监管协议，对预售资金进行冻结监管；待项目建设达到规定程度，方可解冻划拨给开发商。
商品房预售资金监管期限一般自房地产开发项目取得《商品房预售许可证》开始，至办理不动产首次登记后止。
2022年1月11日，最高人民法院、住房和城乡建设部,中国人民银行共同发文《最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》，其中第二条：“商品房预售资金监管账户被人民法院冻结后，房地产开发企业、商品房建设工程款债权人、材料款债权人、租赁设备款债权人等请求以预售资金监管账户资金支付工程建设进度款、材料款、设备款等项目建设所需资金，或者购房人因购房合同解除申请退还购房款，经项目所在地住房和城乡建设主管部门审核同意的，商业银行应当及时支付，并将付款情况及时向人民法院报告。”2022年1月13日，最高人民法院印发《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》的通知，其第14条规定：“依法保障建设工程领域中小微企业和农民工合法权益。对商品房预售资金监管账户、农民工工资专用账户和工资保证金账户内资金依法审慎采取保全、执行措施，支持保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险，维护购房者合法权益，确保农民工工资支付到位。冻结商品房预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门；除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于监管账户中监管额度内的款项，不得采取扣划措施，不得影响账户内资金依法依规使用。除法律另有专门规定外，不得以支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因冻结或者划拨农民工工资专用账户和工资保证金账户资金；为办理案件需要，人民法院可以对前述两类账户采取预冻结措施。”2022年1月14日，最高人民法院相关负责人就《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》答记者问中也再次明确：“严禁查封农民工工资专用账户。《意见》旗帜鲜明地禁止查封农民工工资专用账户和工资保证金账户。对房地产预售资金账户采取查封措施的，应当及时通知有关监管部门，并不得影响账户资金专款专用。切实保护商品房购买者、农民工的合法权益。”（一）对普通债权的执行，人民法院应当综合考虑相关法律、法规及规范性文件对商品房预售资金的管理规定，在保证建设工程施工正常进行的情况下，可冻结监管账户内的相应款项。在确保工程建设资金充足的前提下，或待工程竣工后，才可对冻结款项依债权性质依法执行。（二）商品房预售资金监管账户内的资金必须用于有关工程建设，对在建工程监管账户内的资金，人民法院非因特定用途不得扣划执行。且法院在进行扣划执行时，需要注意的是：第一，若当事人申请执行的是因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件的，则在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于预售资金监管账户中监管额度内的款项，人民法院可以采取扣划措施；第二，若当事人申请执行的是因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件之外的其他案件的，则需要在商品房项目完成房屋所有权首次登记后，对于预售资金监管账户中监管额度内的款项，人民法院才可以采取扣划措施。反之，是在在商品房项目完成房屋所有权首次登记前的，则人民法院对于预售资金监管账户中监管额度内的款项不可以采取扣划措施。在冻结状态下也可对有关用途进行支取，但需经项目所在地住房和城乡建设主管部门审核同意，并及时向人民法院报告。商品房预售款监管账户担负着优先保障开发项目、促进在建工程如期竣工、维护购房者合法权益等功能，因此该类账户在冻结之前需要经过法院审慎核查。法院在进行冻结之前，可能会结合案件具体事实、社会影响程度、新闻舆论导向、社会价值取向等多方面综合考量后才能决定是否予以冻结，并且即使是法院冻结后也不得影响账户内资金依法依规使用，毕竟预售资金的首要目的就是优先保障开发项目的如期交付。商品房预售资金虽列入相关监管，但该资金仍属于开发商预售房屋所得款项。既如此，作为相关债权人，能否对已被列入商品房预售资金监管账户的资金，申请法院予以冻结或扣划？如可以，应符合什么条件？《民事诉讼法》第 232 条：当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第 6 条：当事人、利害关系人依照《民事诉讼法》第二百二十五条（新《民事诉讼法》第 232 条）规定提出异议的，应当在执行程序终结之前提出，但对终结执行措施提出异议的除外。案外人依照《民事诉讼法》第二百二十七条（新《民事诉讼法》第 234 条）规定提出异议的，应当在异议指向的执行标的执行终结之前提出；执行标的由当事人受让的，应当在执行程序终结之前提出。商品房预售资金监管账户被司法冻结或扣划后，各相关方提出异议的时间应当在执行程序终结之前提出。针对不同的异议人分别分析如下：开发商在应对之前，首先要掌握自己的资金监管账户的额度及留存比例情况，其次对工程建设进展情况进行证据收集与固定。工程建设进展情况直接影响资金监管账户内留存比例金额的数值。（1）对于人民法院冻结资金监管账户的额度（或相应留存比例）以内的金额，开发商想要使用此部分资金可以向项目所在地住房和城乡建设主管部门申请，只要是满足条件的资金的使用额度并经过审核同意后即可，但并不能解除冻结其他财产。除此之外，还可以采取保函置换、第三人担保等措施，向人民法院申请后，就可以解除账户冻结。（2）对于人民法院扣划资金监管账户的额度（或相应留存比例）以内的金额，开发商可以及时提起执行异议，扣划的资金往往会被返还（扣划特种债务除外）。案例：最高法执监459号：商品房预售资金是购房者购买商品房开发建设单位正在建设中的商品房，按照商品房买卖合同约定预先支付给商品房开发建设单位的购房款。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第三款的规定，“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”。也就是说，该款项应用于购买该项目建设必需的建筑材料、设备和支付项目建设的施工进度款等，不得挪作他用。对商品房预售资金开设专门银行账户进行监管，具有保障开发项目顺利建设、促进在建工程如期竣工、维护购房者合法权益、促进房地产市场平稳健康发展的重要作用。在保障建设工程施工正常进行的前提下，人民法院可以对商品房预售资金专用监管账户依法采取冻结措施，但仅在工程竣工、资金仍有结余的情况下才可作为执行案款予以扣划。依照《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十九条的规定，查封、扣押、冻结被执行人的财产，以其价额足以清偿法律文书确定的债权额及执行费用为限，不得明显超标的额查封、扣押、冻结。发现超标的额查封、扣押、冻结的，人民法院应当根据被执行人的申请或者依职权，及时解除对超标的额部分财产的查封、扣押、冻结，但该财产为不可分物且被执行人无其他可供执行的财产或者其他财产不足以清偿债务的除外。本案中，河北两级法院并未对本案已查封的被执行人财产情况、查封财产总价值以及商品房预售资金专用监管账户所涉及的在建工程施工建设情况、支付资金情况等事实作进一步查明，以上事实系关系到能否冻结案涉商品房预售资金专用监管账户的基本事实。河北两级法院在未查明以上基本事实的情况下，直接裁定解除对中运房地产公司商品房预售资金专用监管账户内资金的冻结，属于认定事实不清。承包商应做好工程建设施工进度证据方面的收集与固定，可以配合开发商，也可以直接向项目所在地住房和城乡建设主管部门请求支付项目进度款。如果开发商违约，承包商可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院对该监管账户进行保全，申请执行特种债务，人民法院可以采取扣划措施。以往政府相关部门在收到监管的商品房预售资金账户被冻结或扣划后，出于保证项目正常进展或规避自身责任角度考虑，一般会给人民法院发送关于资金监管账户情况的函件或通知。2022 年 1 月 11 日新规下发后，住房和城乡建设主管部门对于人民法院冻结的该账户被赋予了审核权，审核同意即可指令商业银行付款（商业银行付款后及时通知人民法院），但是权责相对等，此时审核更应审慎，要尽到监督审查义务，否则可能会被追责。虽最高人民法院发文表示商品房预售资金监管账户的资金可以冻结，但人民法院拟冻结商品房预售款监管账户时，通常会面临预售商品房所在地政府、当地房地产交易登记机构、购房者、舆论导向等多方阻力。在目前的实践中，尽管民诉法和相关司法解释明确规定法院有权查封、冻结有关主体的银行账户，但是，对于预售资金监管账户，在当前“保交楼”的大环境下，司法部门在保全执行中，酌情进行了变通规定。因此，在实践中多数法院通常不太愿意冻结、划扣商品房预售款监管账户项下款项，以免造成不必要的纠纷。
在此情形下，法院往往只会采取预冻结措施，而不会进行资金扣划，并且与此同时，为了项目“保交楼”而产生的工程建设进度款、材料款、设备等，在经住建部门审核同意时，银行应及时支付，并报告法院。可见，即使成功进行了预冻结，也可能因资金专项用于保交楼导致后续无财产可供执行。
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