浅析农村集体土地使用权出租合同的相关法律问题

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Jan.

浅析农村集体土地使用权出让、转让或出租合同的效力及相关法律问题

随着城市的扩张，一线城市城中村或城市郊区农村的集体土地逐渐被纳入城市化发展的版图。城市化发展之初，当时还是城市郊区的村、社纷纷将村、社闲置土地的使用权转让或出租给有需求的承租方，以增加村、社经济收入，带动当地经济发展。

许多村、社与承租方约定土地使用权转让或出租的期限都在30年到50年，土地使用权转让费或租金又一次性交清。当合同履行了10年到20年，由于一线城市的地价持续攀升，受巨大利益的驱使，许多村、社利用签订合同的程序不规范、合同条款约定不清晰或法律法规的强制性规定，向法院起诉要求确认合同无效或超过20年期限的部分约定无效，同时要求承租方返还土地，由此引起了一系列纠纷。

笔者的某常年法律顾问单位承租了广州市白云区某村的土地，亦发生了上述法律纠纷，由此引起了笔者的研究兴趣。本文尝试分析农村集体土地使用权出让、转让或出租合同的效力及相关法律问题，以期与广大同仁共同学习探讨。

农业用地使用权

出让/转让/出租相关法律问题

如村、社出让、转让或出租的土地是农用地，承租方将土地用于非农业建设的，合同违反《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定而无效，因合同无效造成的损失根据双方过错予以分担。（见附录案例1-2）

根据《中华人民共和国民法典》第一百五十七条规定：“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。”合同无效后，村、社收取的投资款、转让费或租金应予以退还，承租方退还土地，同时应缴纳土地占用费。对于地上建筑物的损失，按照法院委托的评估机构评估确定建筑物价值，再根据双方的过错予以分担，一般法院判决双方各承担50%的责任。

农村集体建设用地

出让/转让/出租相关法律问题

如村、社出让、转让或出租的土地是农村集体建设用地，则情况更为复杂。根据不同的个案情况，法院可能会采取不同的裁判方法，即使是相同或类似的案情，法院的裁判标准亦颇不统一。

第一种处理方式，如村、社出让、转让或出租的土地无相关《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》，未办理农用地转用审批手续。法院判决驳回起诉，暂不予处理。（见附录案例3-4）

第二种处理方式，如村、社出让、转让或出租的土地虽然规划是建设用地，但如无办理登记报批手续，法院判决合同无效，对于土地返还问题根据个案予以裁判。（见附录案例5-6）

第三种处理方式，如村、社出让、转让或出租的土地是集体经营性建设用地，并且取得建设用地批准书，法院判决合同有效。（见附录案例7-8）

· 总结与思考 ·

根据以上案例分析，笔者将农村集体土地使用权出让、转让或出租合同的效力及相关法律问题总结如下：

如村、社出让、转让或出租的土地是宅基地、自留地、自留山等农用地，承租方将土地用于非农业建设的，合同违反法律的强制性规定而无效，合同无效后按民法典第一百五十条处理。

如村、社出让、转让或出租的土地无相关《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》，未办理农用地转用审批手续，法院判决驳回起诉。

如村、社出让、转让或出租的土地虽规划为建设用地，但如无办理登记手续，无建设用地批准书，法院判决合同无效，对于土地返还问题根据个案予以裁判。如土地上未有建筑物，判决承租方返还；如土地上已建设建筑物，判决先处理建筑物的合法性再另寻合法途径解决。

如村、社出让、转让或出租的土地是集体经营性建设用地，并且取得建设用地批准书，法院判决合同有效，且租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定。

司法实务中，如村、社提起诉讼，承租方比较关注的是合同是否有效、土地是否应返还、地上建筑物是否合法。笔者认为，承租方应着手调查案涉土地是否规划为建设用地，是否办理登记手续，如《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》。

如承租方租赁的土地手续齐全，村、社提起诉讼要求确认合同无效或超出20年期限部分无效并返还土地的诉求难以得到法院支持。至少承租方应确认土地规划为建设用地，且已获得建设用地批准书，或政府相关部门的批文等材料，如此法院裁判才有据可依。

另外，村、社往往以合同的签订未经三分之二以上的村民或村民代表开会表决通过为由主张合同无效，对此法院态度不一。笔者倾向性观点是，村、社签订合同是否经三分之二以上的村民或村民代表开会表决通过，是村、社内部的流程问题，承租方难以得知，加之承租方对于法律的规定难以全面了解，让承租方承担合同无效的后果显失公平。合同的签订是双方真实意思的表示，应予以尊重，村、社领导班子签字并加盖村社公章的行为，足以让承租方认为合同的签订是村、社集体的意思表示，此时法律应保护这一合理信赖。

附录案例：

Part 1

农业用地使用权

案例1：梁某某与广州市白云区太和镇园夏经济联合社合同纠纷案
案例索引	梁某某与广州市白云区太和镇园夏经济联合社合同纠纷案[案号：（2020）粤0111民初33615号]
裁判要旨	本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，《中华人民共和国农村土地承包法》第四条、第十一条、第十八条第（一）项的规定，涉案土地的使用应当符合合法的土地利用总体规划。本案中，原被告双方出租合同约定的案涉土地属于农用地，该出租合同中明确约定了出租案涉土地用于兴建厂房，该约定将农用地进行建设厂房的非农业用途，违反了该地块合法的土地规划，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，原被告签订的《土地出租合同》应为无效。

案例2：胡某某与广州市白云区钟落潭镇障岗村第一经济合作社土地租赁合同纠纷案
案例索引	胡某某与广州市白云区钟落潭镇障岗村第一经济合作社土地租赁合同纠纷[案号：（2020）粤0111民初16984号]
裁判要旨	从《障岗一社投地建房说明书》约定可见，涉案地块约定为建房用地，但经查案涉土地大部分属于农用地，并没有《建设用地规划许可证》，也未办理农转用审批手续，案涉土地约定将农用地用于非农业建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十三条的效力性强制性规定，应为无效合同。

Part 2

农村集体建设用地

案例3：广州市白云区钟落潭镇沙田村第七经济合作社与陈某某合同纠纷案
案例索引	广州市白云区钟落潭镇沙田村第七经济合作社与陈某坚合同纠纷案[案号：（2019）粤0111民初34135号]
裁判要旨	本院认为：原告请求确认《转让土地使用协议》效力并涉及土地返还问题，并主张被告在涉案土地上建设的房屋未办理相应报建手续，现有证据亦不足以证实该房屋已办理报建手续，涉案土地上建筑物的合法性未经行政机关审批确定登记，原告提出的权利主张，须先由土地房产管理机关依据土地规划管理法律法规进行处理后，法院方可就当事人之间的民事争议进行处理，在此之前，双方的民事关系缺乏处理的前提，本院对原告诉请暂不予处理，依法予以驳回。

案例4：广州市白云区钟落潭镇陈洞村第十经济合作社、广州市白云区钟落潭镇陈洞村民委员会与苏某某合同纠纷案
案例索引	广州市白云区钟落潭镇陈洞村第十经济合作社、广州市白云区钟落潭镇陈洞村民委员会与苏某某合同纠纷案[案号：（2020）粤0111民初36546号]
裁判要旨	本院经审查认为，本案双方当事人均确认被告在涉案土地上修建有厂房，但根据穗规划资源协查〔2020〕××号关于协助查询的复函可见，涉案地块无相关产权登记记录，无农用转用审批手续，无《建设用地规划许可证》，无《建设工程规划许可证》信息。因此，在涉案建筑物是否构成违章建筑和权属不明的情况下，本院不宜处理，应由行政主管部门先行处理和确定，故本院对原告的起诉予以驳回。当事人在行政主管部门对涉案厂房进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。

案例5：广州市白云区钟落潭镇人民政府与广州市华圣源包装材料有限公司、广州市伟森机电科技有限公司合同纠纷案
案例索引	广州市白云区钟落潭镇人民政府与广州市华圣源包装材料有限公司、广州市伟森机电科技有限公司合同纠纷案[案号：（2019）粤0111民初35107号]
裁判要旨	综上，《云竹合同》签订时违反了签约时施行的《中华人民共和国土地管理法》（2004修订）第六十三条关于农村集体土地不能出让用于非农建设的强制性规定，也不满足现行的《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第六十三条第一款关于农村集体土地出让条件的规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，应认定为无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，《良田镇合同》无效，取得土地一方应当将土地退回原告。被告华圣源公司已退出合同，被告伟森机电公司与原告建立合同关系，且为涉案地块的实际使用者，故返还涉案土地的义务，应由被告伟森机电公司承担。

案例6：广州市白云区嘉禾街新科村第二经济合作社、杨某勇合同纠纷案
案例索引	广州市白云区嘉禾街新科村第二经济合作社、杨某勇合同纠纷案[案号：（2021）粤0111民初18957号]
裁判要旨	涉案《土地租用合同》项下土地至今没有经相关行政部门批准为建设用地，故合同涉及的土地违反法律的强制性规定，应属无效。原告要求确认《土地租用合同》无效，本院予以支持。关于返还土地及地上附着物。虽合同无效，依据无效合同所取得的财产应当予以返还。由于杨某勇在取得合同项下的土地后已进行了建设，经查，杨某勇建设的建筑物尚未取得建设工程规划许可证，故地上建筑物的合法性尚需有关行政主管部门进行处理，在有关行政部门处理前，土地及地上建筑物的返还不宜由人民法院处理，因此，对于新科二社要求杨某勇返还土地及地上建筑物的起诉予以驳回，已另行出具民事裁定书。

案例7：广州市白云区鹤龙街联边经济联合社、广州市白云区鹤龙街联边村第八经济合作社等土地租赁合同纠纷案
案例索引	广州市白云区鹤龙街联边经济联合社、广州市白云区鹤龙街联边村第八经济合作社等土地租赁合同纠纷案[案号：（2021）粤0111民初4778号]
裁判要旨	涉案地块的土地所有权性质为集体所有，该地块已取得建设用地批准书，根据建设用地批准书的记载，土地用途为批发零售用地、商务金融用地，故该地块属于集体经营性建设用地，用途应为商业用地。 2019年8月26日修订、2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第四款规定:“集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”目前,国务院尚未出台上述具体办法。在法律、行政法规没有授权性或禁止性规定的情况下,司法实践应注意探寻规范效力层级次之的部门规章和地方政府规章,作为认定合同效力的依据。农村集体土地的出租、出让等属于国家宏观政策调整的范围,也属于《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第二款所规定的公序良俗。只要当事人的民事法律行为符合有关规章规定,不违反法律、行政法规的强制性规定,不违背公序良俗,就应认定民事行为合法。国务院1990年5月19日发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,规定了有偿使用国有土地的方式包括:土地使用权出让、土地使用权转让、土地使用权出租和土地使用权抵押,以及不同用途土地的使用权出让最高年限。原国土资源部于1999年8月1日颁布的《规范国有土地租赁若干意见》第四条规定:“国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地,应实行短期租赁,短期租赁年限一般不超过5年;对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地,应实行长期租赁,具体租赁期限由租赁合同约定,但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。”该规章系在《中华人民共和国土地管理法实施条例》已将国有土地租赁规定为国有土地有偿使用的一种方式的前提下制定的,对于国有土地租赁的最高年限有相应的约束力,是现行有效的关于国有建设用地出租期限的规定。广东省人民政府2005年5月17日通过的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款规定:“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限,不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”上述规章规定,国有土地最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年限,集体建设用地使用权出租的最高年限,不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。因此案涉集体经营性建设用地租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条的规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：……(四)商业、旅游、娱乐用地四十年”，案涉土地用途属于商业用地，因此涉案土地租赁合同最长租赁期限为40年。本案中，涉案《土地租赁合同》，约定租赁时间从2006年2月28日起至2026年2月28日止，共计租用二十年。《土地租赁补充合同》，约定租赁时间从2026年2月28日起至2036年2月28日止。《三方补充协议》约定原租地合同之租赁期从街道与联社签订空港大道建设期计起，即至2049年2月28日止。联边联社和龙睿公司于2019年12月5日签署的《土地租赁合同补充协议暨华南嘉禾商业广场合作开发协议》则约定合作期限为35年，自2014年2月10日起至2049年2月28日止。从上述协议可知，龙睿公司和联边联社已在《土地租赁合同补充协议暨华南嘉禾商业广场合作开发协议》将原《土地租赁合同》及《土地租赁补充合同》中约定的租赁期进行了变更，双方约定租赁期自2014年2月10日起至2049年2月28日，因此在计算40年的最长租赁期限时，应当从2014年2月10日开始计算，至2049年2月2日，租赁期限并未超过40年。因此联边联社要求确认涉案地块2026年2月28日以后的租赁期的约定无效的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。

案例8：广州市白云区均禾街平沙经济联合社、广州市白云区均禾街平沙村第三经济合作社等租赁合同纠纷案
案例索引	广州市白云区均禾街平沙经济联合社、广州市白云区均禾街平沙村第三经济合作社等租赁合同纠纷案[案号：（2021）粤01民终14557号]
裁判要旨	根据《关于合作建设平沙加油站的协议》约定的内容、《建设用地规划许可证》记载的内容，案涉土地属于集体经营性商业建设用地。同类用途国有土地使用权出让的最高年限为四十年，据此《关于合作建设平沙加油站的协议》约定案涉土地三十年的租赁期限，不违反法律、法规的强制性规定，也不违反公序良俗，应当认定为有效约定。一审判决所引用的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条与《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规关于集体经营性建设用地出租的最高年限的规定相符，上诉人上诉所提本案不能适用《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的规定，违反上位法优于下位法的法律适用原则，依据并不充分，本院不予支持。有鉴于此，一审法院不予支持上诉人主张《关于合作建设平沙加油站的协议》超过二十年部分无效并要求返还案涉场地的诉请，于法有据，本院予以维持。

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