法盛金融投资
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自2013年7月国务院出台支持光伏产业发展的政策以来，各级地方政府和电网企业等积极制定配套政策措施，调动了各类投资主体的积极性。同时，对光伏发电项目明确由省级或以下地方政府部门按备案方式管理，项目备案等管理环节的效率显著提高，为光伏发电创造了良好的投资环境。
根据国家能源局于2017年发布的《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见（国能发新能[2017]31号）》，各省（区、市）2017年度新增建设规模优先建设光伏扶贫电站，普通地面光伏电站的建设受到限制，部分省份因缺少新增建设规模指标而陷于停滞。
2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，指出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。随着双碳目标的提出，我国将进行能源结构的调整，大力发展可再生能源，光伏电站等新能源项目再次被推上重要地位，各大企业也将目光再次转向光伏电站等新能源项目，掀起了投资收购新能源项目的浪潮。并购已并网发电的光伏电站成为光伏发电产业投资的一种重要方式。
由于股权收购可避免流转税的缴纳，不涉及大量资产权属（如土地、房屋、设备）、资质的变更，可以保证业务的完整性和经营的持续性，并且交易程序也较为便捷，因此光伏电站并购主要采取股权收购方式。基于笔者多个集中式光伏电站并购的法律尽职调查经验，本文对光伏电站并购项目法律尽职调查重点关注事项进行总结、分析。
二
光伏电站并购项目法律尽职调查
重点关注事项
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（一） 项目审批、许可手续
1. 项目备案
根据国家能源局《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕329号），省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏电站项目实行备案管理。早期一般由省级发展委进行备案，后来多数省份将光伏电站备案权限下放到市或县级发改委，项目备案文件的形式为《关于×××项目备案的通知》。
根据《陕西省发展和改革委员会关于进一步加强光伏发电项目管理的通知》（陕发改新能源〔2016〕1629号），将省发展改革委光伏电站项目备案权限下放至各设区市、杨凌示范区、西咸新区发展改革部门，且不得进一步下放。韩城市项目纳入渭南市统筹备案，神木、府谷县项目纳入榆林市统筹备案。
需要特别关注以下两点：
一是项目备案文件的有效性。根据国家能源局《关于规范光伏电站投资开发秩序的通知（国能新能[2014]477号）》，在有效期内未开工建设且未按规定申请延期的，项目备案文件到期后自动失效。
二是项目投产前项目公司的股权变动情况。根据国家能源局《关于规范光伏电站投资开发秩序的通知（国能新能[2014]477号）》，已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。项目实施中，投资主体发生重大变化以及建设地点、建设内容等发生改变，应向项目备案机关提出申请，重新办理备案手续。
2. 项目建设相关的审批、许可
与光伏电站项目建设相关的审批、许可主要包括：
- 国土部门：未压覆重要矿产资源的证明、土地预审意见、建设用地使用权证
- 水行政部门：水土保持方案批复、防洪批复
- 林业部门：使用林地植被恢复方案的批复、使用林地植被恢复验收结果的通知、占用非林地调查证明、使用林地审核同意书
- 环保部门：环境影响报告表的批复
- 住房和城乡建设部门：建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证
- 城乡规划主管部门：建设工程规划许可证
- 文物部门：涉及文物的说明
- 武装部：涉及地面国防工程和军事设施的说明
- 国网公司：接入系统方案评审意见的通知
未取得上述审批、许可的法律后果如下表所示：
3. 项目验收许可
与光伏电站项目验收相关许可主要包括：
- 建设部门：建设工程竣工验收备案
- 环境部门：竣工环境保护验收批复
- 水保部门：水土保持设施竣工验收批复
- 消防部门：消防验收备案
项目未经验收即投入使用的法律后果如下：
（二） 项目用地
1. 光伏区用地
（1）未利用地：光伏区用地如使用未利用土地的，允许通过租赁方式使用，可不按建设用地管理1；
（2）农用地：建设占用农用地的，一律按建设用地管理2；
（3）林地：不改变原有利用类型、不影响原有林草植被的非建设用地部分，由用地单位与土地权利人协商补偿，或以多种方式有偿使用3，不能使用禁止占用的林地类型4。
笔者所参与的光伏电站尽调项目中，光伏区用地一般采取租赁农村集体土地形式，需要特别注意以下几点：
- 直接租赁的情况下，应取得集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意及乡（镇）人民政府批准；对于属于村民小组的集体所有的土地，应取得三分之二以上村民小组成员同意及乡（镇）人民政府批准。
- 转租的情况下，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第53条之规定，转租人应取得承包土地权属证书。
- 除光伏复合项目外，其他项目不能以租赁形式使用农用地5。
笔者所参与的某光伏电站尽调项目（位于陕西省），项目公司租赁农用地作为光伏方阵用地使用。根据陕发改能新能源〔2020〕933号《关于规范光伏复合项目用地管理的通知》规定，光伏复合项目建设标准为：
① 固定安装方式：组件最低点距地不小于2.5米，建议基础采用单排桩形式，桩基础东西向间距不小于4.5米，桩基础南北向间距不小于8米；
② 固定可调安装方式：除最大调节角度外（非耕种季节），其余调节角度下组件最低点距地不小于2.5米，桩基础东西向间距不小于4.5米，桩基础南北向间距不小于8米；
③ 农业种植标准：鼓励各类光伏复合项目种植经济作物，建设设施农业，开展农业产品深加工，延伸农业产业链，提高产品附加值，提升土地综合利用效益。不得种植牧草等经济价值相对较低的作物。光伏复合项目农业年收益不得低于当地同类土地最低收益。”根据我们现场核查，项目光伏组件安装方式不符合该标准，且未种植经济作物。
因此，该用地违反了8号文的规定。
- 如果所租赁的土地为国有土地，根据《规范国有土地租赁若干意见》，应由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签署土地租赁合同，采用双方协议方式出租国有土地的租金，不得低于出租底价和按国家规定的最低地价折算的最低租金标准，协议出租结果要报上级土地行政主管部门备案，并向社会公开披露，接受上级土地行政主管部门和社会监督。
- 如无偿使用国有土地，必须通过划拨方式。根据我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，我国依法实行国有土地有偿使用制度，有偿使用方式包括国有土地使用权出让、土地租赁等，无偿使用土地只能通过划拨方式。
2. 升压站用地
光伏发电项目升压站、运行管理中心和职工宿舍为永久用地，需要办理建设用地审批手续后才可以占地建设。
3. 外送输电线路用地
（1）集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续6；
（2）只占不征，协商并形成一致意见的基础上，依据杆塔保护范围按永久用地补偿标准进行补偿7。
（三） 资产受限
笔者参与的光伏电站尽调项目的项目公司穿透后实际控制人均为自然人，项目公司融资能力一般较弱，为获得融资，项目公司资产多数情况下均设置权利负担，具体而言，包括以下几个方面：
1. 股权质押
根据《民法典》第四百四十三8条之规定，项目公司股权解除质押后或者取得质权人同意后，项目公司股东才可将其持有的项目公司股权转让。因此在尽调过程中需要关注项目公司的股权质押情况、股权质押合同及其所担保的主合同的内容。
2. 土地、房屋、设备抵押
《民法典》9 并不禁止抵押财产的流转，抵押财产流转，抵押权不受影响。因此在尽调过程中需要特别关注项目公司土地、房屋、设备的抵押情况，避免所收购的资产是设置有权利负担的资产。
3. 电费收费权质押
对于已并网发电的光伏电站项目，项目公司就光伏电站项目与用电单位签署的购售电合同项下享有的收取电费及其他款项的权利可以质押，作为债务履行的担保，在尽调过程中可以通过中国人民银行征信中心应收账款质押登记公示系统查询项目公司电费收费权质押是否存在质押。
注
释
1《国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号 2015年9月17日）
（四）采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。
2《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号）
（四）加强光伏发电项目用地利用监管。光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层，否则，应当依法办理建设用地审批手续，未办理审批手续的，按违法用地查处。对于布设后未能并网的光伏方阵，应由所在地能源主管部门清理。光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时，用地单位应恢复原状，未按规定恢复原状的，应由项目所在地能源主管部门责令整改。
3《陕西省太阳能光伏发电项目建设用地管理办法（试行）》（陕国土资发[2015]27号） 第四条：建设太阳能光伏发电项目，需转为建设用地的部分，依法办理用地手续，涉及林地的，依法办理林地审核审批手续。不改变原有利用类型、不影响原有林草植被的非建设用地部分，由用地单位与土地权利人协商补偿，或以多种方式有偿使用。
4《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）
二、光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。
5 根据《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见（国土资规[2017]8号）》，“除光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规〔2015〕5号文件规定，…使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续”。
6《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号）
对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续。
7《陕西省人民政府办公厅关于做好电网建设工程征地拆迁工作有关问题的通知》（陕政办发〔2007〕92号）
输电线路杆塔、拉线基础用地只占不征的，在有关各方积极协商并形成一致意见的基础上，依据杆塔、拉线基础保护范围按永久用地补偿标准进行补偿。
8《民法典》第四百四十三条：以基金份额、股权出质的，质权自办理出质登记时设立。基金份额、股权出质后，不得转让，但是出质人与质权人协商同意的除外。出质人转让基金份额、股权所得的价款，应当向质权人提前清偿债务或者提存。
9《民法典》第四百零六条：抵押期间，抵押人可以转让抵押财产。当事人另有约定的，按照其约定。抵押财产转让的，抵押权不受影响。
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