深圳市涉历史遗留违法建筑租赁合同效力案件分析

导读

《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件的司法解释》第二条规定：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”

对于该条规定，起草者认为，违建的“违法”核心在于违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第四十四条关于在城市、镇、乡、村庄规划区内进行建设的单位或个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的法律规定。“国家对违法建筑持否定性评价，且违法建筑损害了国家利益，规避了国家对规划体系、建筑产品质量、房地产交易市场等系列行为的监管，使得违法建筑在现行体制外生产，直接危及社会的公共安全，直接危及人民群众的生命财产安全。故，违法建筑直接损害国家和社会公共利益，并不是在当事人私权范畴内就能解决的问题，人民法院作为公权力的行使者，应当旗帜鲜明地认定就违法建筑物订立的房屋租赁合同无效。”[1]

可见，最高人民法院主要从城乡规划管理的角度看待违建问题，并将“建设工程规划许可证”作为建筑物是否合法的行政许可标志。

上述规定中的但书是一种“无效合同转化为有效合同”情形，即审判期间涉案建筑“得到了人民政府的批准，违法建筑转化为合法建筑，导致合同无效的违法因素消失，没有理由认定无效。”[2]如果取得了“建设工程规划许可证”自不必说，但“经主管部门批准建设”的解释就相对广泛了。对此，最高人民法院认为“在个别特殊情况下，以批文形式批准‘准予建设’的情形也是存在的。”[3]总之，该条规定给各地法院根据本地实际情况认定房屋租赁合同的有效性留下了空间。

《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》等三项地方性法规规定了可以申报处理的历史违建类型，但并没有规定哪些可以确权，哪些不可以确权，必须经过主管部门根据用地情况、城市规划情况、房屋质量情况等进行个案判断。

因此，进行了历史遗留违法建筑申报并取得了主管部门的回执只能作为涉案房屋为历史遗留违法建筑的表明证据，判断所涉的房屋租赁合同效力还要再审查根据历史违建可以取得的相应政府行政许可、行政确权或其他行政手续文件，可以大致分为以下几类：

（一）没有规划报建手续违建租赁合同通常认定无效

实践中，深圳两级法院严格遵守最高人民法院司法解释的规定，对于未取得建设工程规划许可证或其报建手续的违建租赁合同基本判定无效，在笔者阅读的北大法宝上涉及历史违建的215多份判决中，有超过207份判决作出了无效认定。一般的表述有以下几种方式：

从上述司法机关在裁判文书中的表述可以得到以下几点信息：

然而，也存在例外情形，在5起案件中并没有提及房屋的房产证或报建手续情况，法院直接认定了租赁合同的合法有效：

（二）几种认定有效的情形

1. 已经确权取得了房产证

在“深圳市某某科技开发有限公司与某某自行车车料（深圳）有限公司房屋租赁合同纠纷上诉案”中，[9]深圳市规划和国土资源委员会XX管理局于2012年2月3日出具一份《关于查询XX街道办XX居委会XXX宗地的复函》，其中载明：XXX宗地经1998年8月28日《深圳市XX区XX决定书》认定权利人为吴某某，土地用途为工业，土地性质为非商品性；其上“办公楼一栋、厂房二栋、厂房三栋、宿舍四栋”已办理房地产初始登记，“厂房二栋、厂房三栋”已核发自用房房地产证，权利人为吴换炎。

案外人深圳市XX实业有限公司的法定代表人吴XX于2012年4月25日向本院提交一份《情况说明》称：涉案房屋属历史遗留生产经营性违法建筑，现已办理房产证并登记在吴XX名下，涉案房屋的房产证号为：XXX、XXXX、XXXXX；涉案房屋所在土地的权利为深圳市XX实业有限公司享有，深圳市XX区X镇XX村XX厂之前曾承租该土地并在其上修建了厂房，后于2005年初将地上建筑物全部转让给了新信利公司，深圳市XX实业有限公司认可在土地租赁期内涉案房产的权利人为新信利公司。

二审法院认为：涉案房屋虽属历史遗留违法建筑，但已经行政主管部门进行处理并已办理房地产初始登记，房屋权利人吴XX对新信利公司的出租行为亦无异议。经双方当事人二审确认的产权登记资料显示，涉案房屋的建筑面积共计为7897.5平方米，而双方约定的租赁面积为12000平方米，在当事人未举证证明行政主管部门已同意加建的情况下，本院认定超出产权登记面积部分的租赁关系无效，其余7897.5平方米的租赁行为没有违反法律、行政法规的效力性强制规范，应属合法有效。

在“李某成与黄某云房屋租赁合同纠纷上诉案”[10]中，涉案房屋根据《深圳市龙岗区实施﹤深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干问题规定﹥的办法》进行了登记取得了房产证，法院亦认定合同租赁合同有效。

此外在“钟某云诉周某冲房屋租赁合同纠纷案”[11]中，深圳市宝安区西乡街道径某社区居民委员会于2007年7月3日出具证明一份，证明原告为径某新村某号房屋业主，因房产证原件于2004年统一上交国土部门处理历史遗留问题更换新证之中，故没能提供原件。两级法院认定房屋租赁合同有效。

2. 有当年区县及下属镇政府颁发的建筑许可或用地许可

在“邓某强诉赖某婵等房屋租赁纠纷案”[12]红在1993年5月6日，宝安县龙华村镇建设办公室、宝安区龙华人民政府颁发的涉案房产的《建设用地规划许可证》《村镇住宅建筑许可证》《宝安县居民（私人）兴建住宅用地批准通知书》，涉案房产在当时的地址为深圳市宝安区龙华下横朗中保某新村B区某号地段，用地性质为私人住宅，用地单位为被告三覃某，报建层数为3层，建筑面积为360平方米。

该建筑目前已办理历史遗留申报行政手续。2008年1月26日，原告邓某强与赖某婵、温某梁签订一份《房屋租赁合同》，约定由赖某婵、温某梁作为出租人，将位于深圳市宝安区龙华大浪楼单位建筑物1-13楼（建筑面积约4000平方米）及有关设施租赁给原告作商住使用，本院认为，本案的涉案标的物即位于深圳市宝安区龙华大浪华兴路某新村某栋房屋，该用地单位和建设用地规划许可证均由被告三覃某取得。被告庭审确认被告三覃某与被告二温某梁是夫妻关系，故温某梁将该房屋出租属于有权处分行为。虽然该房屋报建层数为三层，但现该房屋已办理历史遗留生产经营性违法建筑申报的行政手续。因此，本院认定原告与被告于2008年1月26日签订的房屋租赁合同有效。

在“陈某梅与周某学房屋租赁合同纠纷一审民事判决书”[13]中，出租人提交了《建筑许可证》《个人建房申请报告表》《深圳市农村城市化历史遗留建筑普查申报表》《房屋租赁合同》收据6份以及庭审笔录予以证实。本院认为，原告与被告之间的房屋租赁合同关系合法有效，双方均应按《房屋租赁合同》的约定履行。

在“张某明与曾某安房屋租赁合同纠纷上诉案”[14]中，出租人于2009年10月16日向宝安区XX街道农村城市化历史遗留违法建筑信息普查工作办公室递交了《建设用地规划许可证》《建筑许可证》《用地批准通知书》等普查申报材料，法院认为双方之间签订的《住宅房屋租赁合同》内容合法有效，双方均应依约履行各自的权利义务。

在“万某某诉蔡某某房屋租赁合同纠纷案”[15]中，涉案房屋虽然是历史遗留违法建筑，但有建设工程规划许可证、建设用地许可证和建房许可证并进行了申报，法院认定租赁合同有效。

3. 有主管部门的复工批复

在“深圳市威某某实业有限公司诉深圳市华某某实业有限公司房屋租赁合同案”[16]中，2004年7月21日，深圳市规划与国土资源局宝安分局下发通知，同意涉案房产复工。2005年8月5日，深圳市公安局宝安分局消防大队向原告出具了涉案房产的《关于深圳市华某某实业有限公司厂房、宿舍工程消防验收的合格意见》。2009年3月16日，深圳市光明新区公明办事处玉律居民委员会出具《证明》一份，证明被告位于宝安区公明街道玉律村的厂区为19号，共有三栋厂房及宿舍。法院据此认定涉案房屋可以合法出租。

4. 申报历史违建处理后主管部门做出保留房屋意见

在“张某达诉张某永等房屋租赁合同纠纷案”[17]中，法院认为虽然双方在签订合同时原告的建筑物未取得建设工程规划许可证，但由于原告已对其建筑物进行了申报并接受了行政处罚。深圳市规划局宝安分局处理历史遗留违法私房及生产经营性违法建筑办公室已作出保留建筑物的审查意见，该建筑物也已经消防局验收合格，故本院认定双方之间签订的租赁合同有效，应受我国法律保护。

5. 街道办进行了确权

在一些涉及城市更新（三旧改造）的地块中，街道办可以对违建房屋进行确权。在“林某诉郑某等房屋租赁合同纠纷案”[18]关于涉诉房屋深圳市南山区某12号101铺位的产权，深圳市某实业股份有限公司于2010年5月20日出具《产权证明》，证明产权属某村居民郑某森所有；深圳市南山区某街道办事处于2010年12月28日出具《证明》，内容为“原南山区某村民郑某森所有的位于深圳市南山区某村内的某12号房屋，建筑面积1221.34平方米，按照深圳市人大常委会《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》和深圳市‘两规’的规定，郑某森已于2009年11月就上述某12号房屋向我办事处进行了申报，我办经审查认为符合确认产权条件，并按确认产权程序予以处理”。法院据此认定所涉租赁合同有效。

6. 部分特殊地区房屋无需报建手续

历史上，由于的深圳土地管理体制问题，南油片区、华侨城片区、蛇口片区的土地管理和报建一直由相关国有企业管理，政府部门并没有形式管理权。在“深圳某某服饰有限公司与某某控股有限公司房屋租赁合同纠纷上诉案”[19]中，法院认为，由于历史上的管理体制问题，涉案房产所在区域的建筑物管理体制曾与其他区域有所不同，在当时情形下，涉案房产经XX石油深圳开发服务总公司建设部竣工验收，准予使用，应当认定为合法建筑，而非违法建筑或违章建筑，因历史遗留问题，涉案建筑物虽未办理房产证，但不影响其合法性。因此，不影响双方签订的租赁合同的合法性。

7. 超建加建房屋的出租合同效力问题

实践中会出现将超建加建房屋作为租赁标的概况出租的合同，即房屋的一部分为合法，取得了房产证，另一部分为违法，没有相应的房产证或报建手续。

对此，司法机关有不同的观点，多数情况下认为房屋租赁合同未不可分割合同，因此认定整个出租合同无效，在“林某清诉谢某兵房屋租赁合同纠纷案”[20] ，“深圳市龙岗区龙岗街道龙园公园管理处与冯某生房屋租赁合同纠纷上诉案”[21]，“朱某辉与廖某文等房屋租赁合同纠纷上诉案”[22]中即是如此；少数情况下做区分处理，在“冯某勋与刘某媚房屋租赁合同纠纷上诉案”[23]中，法院认为涉案房屋已经取得相应的《建设工程规划许可证》并经主管部门批准建设，合同本应全部有效，但《建设工程规划许可证》记载的涉案房屋的建筑面积面积为1800平方米（一幢三层），《房屋租赁合同》约定的租赁面积为2120平方米（一幢三层），约定的面积超出批准的建筑面积320平方米。故《房屋租赁合同》在《建设工程规划许可证》批准建设1800平方米之内的租赁约定有效，超出部分无效。

8. 回避合同效力问题

在“深圳市水某田实业有限公司诉包某胜房屋租赁纠纷案”[24]中，判决书只提到原告提供了深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报回执，并无房产证或其他报建手续证明，判决中没有直接提及租赁合同的效力问题，只是认定“第三人没有经过原告的准许将涉案房产出租给被告，故被告和第三人关于超出租赁期限即2010年1月1日至2016年3月9日间的约定无效，由于该约定无效，被告没有理由占有涉案房产，故被告应当搬离涉案房产。”

在“罗某焕与何某强及原审第三人郑某清房屋租赁合同纠纷案”[25]中，涉案租赁房产为两栋连在一起的楼房，出租人于2010年4月15日就该两栋房屋申报了违法建筑历史遗留问题，申报收件回执上登记的房地产名称分别为龙岗区横岗街道横岗社区合心路13号a栋和龙岗区横岗街道横岗社区合心路13号b栋，其中a栋对应《租用楼房协议书》中的宿舍，已经办理了建筑规划许可证；b栋对应厂房，未取得房地产证并办理报批报建手续。判决中并未对租赁合同的效力问题进行评价。

在上述案件中，虽然法院判决中没有提及合同的效力问题，但是对于合同解除或租金的的处理等于默认了房屋租赁合同有效性。

深圳的历史遗留违法建筑是深圳市快速城市化进程中的特殊产物，虽然大多数历史违建未取得现行法律要求的产权证明，但政府考虑深圳两次土地国有化过程中存在的问题，对其给予了谨慎处理，故而称作“历史遗留违法建筑”而非“违法建筑”，并给予了合法性的路径，虽然实施效果不佳。从深圳司法机关的案例来看，一方面尊重最高人民法院司法解释规定，对于没有房产证亦无报建手续或相关部门批复的房屋之租赁合同做无效认定；另一方面充分考虑了深圳市历史违建的特点，对于“经主管部门批准建设”的情形给予了扩大解释，尽量使得合同有效，具体包括取得了县区、镇人民政府的建设许可（虽非法律规定的城乡规划部门），县区政府颁发的房产证，规划国土部门对历史违建申报做出的保留或临时使用批复，街道办证明确权等。