公募基金退出机制研究

一、研究背景及意义

（一）公募基金退出机制问题的提出

1、迷你基金大量出现

在经历2008年至今的熊市后，逼近清盘的迷你基金正在渐渐增多。WIND数据显示，截止2014年三季度末，共有63家公司的140只基金资产规模低于5000万元的清盘线，比2013年底的69只增多了近一倍，数量占比也从去年底的4.46％上升到7.72％；同时约有500只基金低于成立门槛人民币2亿元，占比则将近3成。

从基金资产规模低于5000万元的基金的类型看，绝对数量最高的是股票型基金，共58只微型基金，在全部股票基金中的占比也较高，占8.55%，其中主动股票型基金20只，不分级的指数股票型基金22只，指数股票型分级基金16只。相对占比最高的是QDII基金，共27只微型基金，在全部QDII中占比达到31.03%。混合型基金中的微型基金相对占比较低，17只微型基金，占比4.56%。货币市场型基金中的11只微型基金中，有8只属于短期理财基金。

2、从事公募业务的基金公司或资产管理机构改变业务模式或退出行业

目前，市场上尚没有公募基金管理公司直接退出市场的案例，几乎是通过将持有的股权转让给有资质的机构，从而顺利退出公募基金行业。但是，随着公募基金牌照的放开，公募基金股权不再是稀缺的资源，其是否能够在市场上顺利转让也将具备更大的不确定性。从现有的公募基金股权转让情况看，主要集中在小股东的退出以及成立期较短的基金管理公司。

3、目前我国公募基金退出的实践情况

历史上出现过一起中信基金合并到华夏基金的案例：2006年，中信证券收购华夏基金管理公司股权议案获得证监会批准。2008年中信证券以华夏基金管理公司为平台，整合旗下中信基金管理公司的工作，原中信基金公司被注销，其旗下所管理的基金转由华夏基金管理。原中信基金公司基金持有人所持有的基金仍然有效。经召开持有人大会，原中信基金的四只产品，中信经典、红利、双利以及现金优势四只基金的管理人变更为华夏基金。

根据现行的《公开募集证券投资基金运作管理办法》（以下简称《办法》），开放式基金在基金合同生效后，连续20个工作日出现基金份额持有人数量不满200人或者基金资产净值低于5000万元情形的，基金管理人应当在定期报告中予以披露；连续60个工作日出现前述情形的，基金管理人应当向中国证监会报告并提出解决方案，如转换运作方式、与其他基金合并或者终止基金合同等，并召开基金份额持有人大会进行表决。

《办法》给出转型（转换运作方式）、与其他基金合并或者退市（终止基金合同）三个方向。由于退市通常有损公司声誉，合并的技术难度高，“转型”是最主流的出路。2013年11月19日，因为原华安双月鑫的双月开放设计缺陷导致收益低，规模持续缩水，公司决定转型，华安基金公司发布公告，其旗下的短期理财型基金“双月鑫”转型为“月安鑫”的议案获得了参加大会的基金份额持有者的全票通过，成为市场上首只转型基金，此后掀起了一阵迷你基金转型潮。华保兴业基金原中证短融指数债券型基金于2012年成立，2014年以通讯方式召开持有人大会，会议通过决议，中证短融50转型为华宝兴业活期通货币基金正式生效。2014年8月16日，汇添富基金发布公告，称旗下汇添富短期理财28天基金拟终止运作，成为中国公募行业主动退市的首例基金。汇添富方面表示，此次主动关闭28天基金主要出于两方面的考虑：首先，虽然理财28天基金的规模远在警戒线之上，但是确属于“迷你基金”之列，从维护基金持有人利益和角度出发，公司决定关闭该基金；其次，汇添富最初推出理财28天产品原本是为了方便投资者安排投资周期（28天为4周），但在实际运作中发现较早推出的理财30天产品更契合投资者的申赎习惯，而这两款产品的期限较为接近，因此选择关闭28天产品来更好地节约资源。

（二）研究意义

目前，我国法律法规关于公募基金清盘的规定尚不明确。对于公募基金清盘的实际操作过程中缺少法规依据，但实际在基金合同中均有此项条款，相关费用由基金资产支付等详细条款也有列明。目前之所以多数基金公司选择转型，主要与害怕公司品牌受到不良影响等有关。基金公司因不愿选择主动清盘，从而耗费不必要的资源维持微小基金的运营。对基金公司来说，小基金依然占用人力、后台、渠道等资源，这对基金公司的资源优化配置带来了影响；对投资者而言，相比其他规模较大的基金，迷你基金可能会面临相对较高的运营费用和单位交易成本，如一些小基金往往换手率较高，带来了单位交易成本的增加；而对整体行业而言，迷你基金的僵而不死也固化了行业的创新发展。研究公募基金退出的课题，有利于为将来监管机构制定相应法规提供理论依据。

二、国外公募基金退出机制的研究

（一）国外公募基金退出机制的法律基础

1、美国主要规定

美国共同基金的退出主要有合并和清盘两种方式，其中，合并是最主要的方式。美国的基金业是高度市场化的，进入壁垒很低，但长期表现不好的基金也很容易被清盘，每年合并或者清盘的开放式基金约为5%。在美国，开放式基金主要是受美国证券交易委员会相关法律监管。同时，也受州级法案和美国金融业监管局（FINRA）相关规定的约束。

在美国的法律框架下，在合并或清算的过程中，核心是投资者利益的保护。投资公司的注销需要美国证监会（SEC）基于投资公司清盘或合并的行为发布公开的裁决令。在资产还没有完全返还时，SEC拒绝提前注销投资公司。同时，如果委员会认为对保护投资者权益而言有必要，可以发布有条件的指令。对于存在违反相关法规和损害投资者利益的公司，美国证监会对其注销申请不予受理。

2、香港地区主要规定

在香港的法律框架下，已在香港《证券及期货条例》、《证监会有关单位信托及互惠基金、与投资有关的人寿保险计划及非上市结构性投资产品的手册》（以下简称《手册》）中对基金或投资计划的合并或终止设置相关规定。《手册》合并与清盘部分中规定，“如果计划要进行合并或清盘，除按照计划的组成文件或有关法例列明的任何程序之外，有关方面应根据证监会的决定，向投资者发出通知。有关通知应事前呈交证监会批准。通知内应包括合并或清盘的原因及投资者可享有的选择（包括，如可行的话，投资者有权毋须缴费而转往另一项认可计划）、合并或清盘的估计开支，及预计将由谁来支付有关费用。

3、台湾地区主要规定

台湾地区《证券投资信托及顾问法》第8节规定了证券投资信托基金终止、清算和合并。其中，第45条、46条、47条、48条和49条分别规定了证券投资信托契约终止的7种情形、合并程序及条件、清算及延长、清算人选任及其他义务。第95条规定，证券投资信托事业、证券投资顾问事业的合并或与其他金融机构或事业合并的资格条件、合并程序等。第96条规定，证券投资信托事业因解散、停业、歇业、撤销或废止许可事由，其证券投资信托基金有关业务的协商承受与指定承受、公告。基金保管机构因解散、停业、歇业、撤销或废止许可事由，其基金保管业务的承受或转移事项及公告。

《证券投资信托基金管理办法》第9章(第78条至第82条)专门规定了基金的变更、存续、终止和清算。其中，第79条规定了基金契约终止的7种情形和终止必须履行的程序（批准和公告）；第80条规定了基金的清算及延长；第81条规定了基金清算人的选任。另外，《证券投资信托基金管理办法》第10章（第83条至第89条）专门规定了基金合并。其中，第83条规定了基金合并的条件：（1）合并的基金应为同为公募或私募基金；（2）合并的基金应为同种类基金；（3）合并的基金投资区域及国家应相同；（4）经受益人会议同意合并，但被合并基金最近30各营业日净资产均值平均低于新台币3亿元且存续基金契约未修改除外。另外第84条、第85条、第86条、第87条、第88条和第89条分别规定了基金合并的申请材料、程序（批准及公告）、资产转移、报备、费用负担、投资比例调整等内容。

《证券投资顾问事业管理规则》第4章专门规定了证券投资顾问事业合并。其中，第14条、第15条和第16条分别规定了证券投资顾问事业之间合并或与证券投资信托事业合并等应符合的条件、程序、申请材料等。《证券投资信托事业管理规则》第5章专门规定了合并内容。第29条至36条分别规定了证券信托投资事业申请合并的条件、参与合并公司的条件、合并程序、申请材料、旗下基金处理和存在关联关系的证券投资处理等。

（二）国外公募基金退出的现状及方式

在欧美市场，基金退市已是一件非常普遍的事。公墓基金退市主要以清盘或者合并的形式。美国的经验表明，基金合并或者清盘对于不同投资者的影响是不同的，总体而言，影响应该还是正面的。这些面临清盘的基金，可能是业绩长期不振、成本比一般的基金高，或者投资风格已不再适合投资者的需求，或者是已不适应经济和政治局势的变化。投资者与其向那些垂死挣扎、业绩转变希望渺茫的“僵尸基金”(zombie fund)继续贡献管理费，还不如重新选择其他的绩优基金。通常，如果一个基金被并入另一个基金，那么留下来的基金往往是费用较低、管理能力较强的。一旦基金被清盘，投资者总能找到一只更好的基金进行投资。投资者需要注意的是，有些基金被别的投资目标不同的基金合并，可能不再适合原投资者的需求。从基金公司的角度来看，一只表现糟糕的基金被清除以后，它们的历史业绩也会随之消失，这使得基金公司的产品看上去更加漂亮。当然，这可能会由于因基金的平均表现被人为抬高，而在一定程度上影响投资者的决策。

1、基金清盘

1.1 海外基金清盘的主要程序

国外一般规定，基金的清盘需得到主管机关的许可或须向其备案。

1.1.1 美国

从美国美林投资公司的实践来看，美林股票基金、可转换证券系列基金在特定情况下可以全部或部分中止或合并。如果连续30天以上该投资公司所有在外股份的净资产值少于2500万美元，或某基金在外股份的净资产值少于1500万美元，或董事会认为由于经济、政治局势的变化使公司或有关基金受到影响，该公司可以在董事会认为妥当的情况下提前1个月向所有股东或某一类股份的股东发出书面通知，以便在通知期限结束后的下一个定价日，将所有以前没有赎回或转换的股份赎回或转换。赎回或并购时的股份以在上述定价日的净资产值计。基金合并或中止的原因如果是由于经济和政治局势的变化影响，就必须得到相关基金股东的事先核准。核准是在适当方式召开的同类别股东会议上作出的。

1.1.2 英国

英国规定，开放式基金清盘后，即停止股份的发行、出售、赎回和注销，股份转让不再登记，股东登记的变更没有董事的批准不得进行。除为了清盘的利益外，基金业务不再进行。基金管理人需公布清盘开始的通知，并书面通知股东已开始清盘。

1.1.3 香港

关于基金因资产规模过小而需清盘的情况，在亚洲金融危机时的香港曾经出现过，由于后市看淡，基金份额赎回较多，香港多家基金管理公司关闭了一些基金。这些基金的清盘需持有人大会决议通过，但因在股市下跌时散户多已将基金份额赎回，剩下的机构持有人多采取安全保管账户的形式由管理人作为名义持有人，因此很容易达成基金清盘的决议，这时解散基金，影响不大。

1.2 海外开放式基金清盘的主要情形

开放式基金一般不规定自己的存续期限，但在某些情况发生时，开放式基金可能作出清盘的决定，通过清算和分配基金资产结束其存在。从海外的情况看，开放式基金需要清盘的情形主要有如下几种：

1.2.1 根据基金契约或公司章程的规定

如台湾规定，证券投资信托契约之终止事由，除法令另有规定外，依证券投资信托契约之约定。

1.2.2 持有人大会或股东大会决议通过

如英国规定，经特别决议通过，开放式基金可以清盘。香港开放式基金的清盘也需要持有人大会作出决议。

1.2.3 主管机关取消开放式基金许可的情形

①根据基金管理人的书面申请。英国规定，基金管理人的授权董事向金融服务局（FSA）申请取消授权，在FSA同意的情况下，开放式基金可以清盘。

②设立不当或变得不当。如荷兰规定，如果发现原设立申请的材料不正确或不完全或由于情况变更使得同等条件下设立申请将被拒绝，财政部可以取消许可。

③基金管理人和托管人不再具备法定的条件。如韩国规定，在委托会社（基金管理人）被取消业务资格、解散等情况下，而又未被财务部长官命令移交的情况下，可以废止信托契约。

④基于公益或受益人的利益。如台湾规定，基于公益或受益人利益，以终止证券投资信托契约为宜者，证管会得命令终止之。

2、基金合并

无论是在欧洲还是在美国，合并是基金退出的一大方式。合并是指将基金并入现有的或新建立的另外一只基金，通过分摊固定成本来创建更大的资产规模，由此使股东收益最大化或为股东提供更好的服务。

2.1 美国

在美国，常见的合并情况有两种：第一，基金公司之间合并，两家机构中如有基金有大致相似的投资目标，那么这些重叠的基金可能合并产生较大的基金。第二，基金公司一般会将旗下不能吸引新投资者来扩大资产管理规模的基金产品与其他产品合并以提升规模效益；将投资范围、方向较为狭小的基金并入投资范围较大、方向较宽的基金产品中，尤其是在前者规模一直偏小的时候；将一些投资范围及投资策略相近的基金产品（“克隆”基金）合并。第三，是把一个有极佳历史表现但分销能力较差的基金可以合并到一个新创建、具有较大分销能力的壳基金中即“壳重组”，这样既可避免将来持有人要求基金清算造成客户流失及管理的资产规模下降，也有利于提高旗下基金的平均收益率水平。

2013年4月19日，BlackRock标普500指数基金和BlackRock指数股票投资组合合并而成的BlackRock标普500股票基金。合并后，BlackRock标普500股票基金的表现开始逐步向好。

2.2 欧洲

在欧洲，基金合并有三种情形：转让其全部资产及负债给现有的基金、转让其全部资产及负债给新成立的基金或转让其净资产给一个同样投资类别的基金。

此外，欧洲基金退市还有一个途径是选择关闭，目的要么是为了提升区间收益，要么是防止规模过大影响收益，要么是为防止规模太小带来运营成本过高，但是关闭基金并不是代表基金不再开放。不过，在基金关闭状态下，如果基金因为在规模限制下出现投资组合达不到预期目标的情况下可能会选择清盘或中止。

2.3 基金合并的数据分析——以美国为例（资料来源[1]）

以美国为例，每年合并或者清盘的开放式基金占到总存量的5%。美国投资公司协会年报显示，在过去的十多年间(2003—2013)，美国每年清盘的基金平均达到282只/年，合并的基金达279只/年。顺畅地退出机制恰恰为美国基金行业创造了良好的生态环境。

2013年，801家来自世界各地的金融机构参与美国市场，为基金投资者提供投资管理服务。20世纪80到90年代，较低的进入壁垒吸引了大量的基金公司成立。但是到了21世纪初期，美国基金公司之间以及来自其他金融产品的竞争压力使得这种趋势出现了逆转。从2003年到2009年底，292家公司离开了基金行业，同期仅有267家新公司成立，净亏损25家公司。部分被大公司收购兼并，部分清盘离开基金业务，这都导致退市基金产品数量的增加。如下图所示，2011年至2013年，分别有38家、42家和48家基金公司离开市场，呈逐年上升趋势。

竞争动态也会影响任何一年的基金数量。基金发起人创造新的基金来满足投资者的需求,同时他们也合并或清算那些不足够吸引的投资者兴趣的基金。如下图所示，2013年共新发660只基金,略少于2012年。2013年基金并购和清算数量为424只，其中合并169只，清算255只，均比2012年有所下降。

封闭式基金合并清算情况如下图所示：2013年，共有19只封闭式基金退出市场，其中16只以合并方式，3只以清盘方式。从历年清盘和合并数据来看，美国市场上封闭式基金退出以合并方式为主。

ETF清算情况如下图所示：从2008年开始，ETF清算的数量大幅增加，2008年至2013年，每年都有50只左右的ETF被清算。

三、目前我国公募基金退出面临的障碍

（一）法律缺位

目前公募基金退出机制缺乏法律、政策的操作细则。我国证券投资基金相关法律法规中，对基金退出已经预留了空间，但由于我国开放式基金一般都无期限，且基金份额持有人大会并无实际权力，相关法律法规并未对公募基金退出路径做详细的规定，对公募基金的强制终止或退出也未明确提出具有可操作性的程序，因此，在法律层面上缺少法律和政策的支持，使得基金管理公司在处理此类事情时，无法可依，顾虑很多。

例如，汇添富短期理财28天基金拟终止运作，按照《基金合同》的规定，清算费用应由基金财产清算小组优先从基金财产中支付。不过，汇添富表示，考虑到本基金清算的实际情况，从保护基金份额持有人利益的角度出发，本基金的清算费用将由基金管理人代为支付。否则，如果大机构资金在下一赎回日将基金悉数赎回，而未赎回的小散就得以剩余的基金资产一力承担巨额的清算费用，将损害持有人利益。

（二）技术障碍

1、份额登记和交易结算等系统面临的转换问题

根据《中华人民共和国证券投资基金法》（以下简称“新《基金法》”）要求，按照基金合同的约定或者基金份额持有人大会的决议，基金可以转换运作方式或者与其他基金合并，以下按照转换运作方式、与其它基金合并、清盘三种方式探讨系统的可实现性。

（1）采用转换运作方式：注册登记系统需要具备修改基金代码、费率等功能。如果需要转成LOF基金，则需要开通跨TA批调功能，把自建TA的基金份额转为中登TA的基金份额，还需要联系销售机构，确认其是否支持把资金交收模式从自建TA模式切换为中登模式。

（2）采用与其它基金合并的方式：现在的注册登记系统是不支持的，对于这种方式，可以考虑采用发起批量基金转换的方法来实现，即根据基金终止当天的净值，将需要终止的基金份额批量转化为其他基金的份额。另外，由于基金终止而引发的批量基金转换，首先，应当区别于投资者自主发起的基金转换，需要考虑是否收取转换费和补差费。其次，还需要与销售机构协商，确认其系统是否支持批量转换功能。

（3）采用直接清盘的方式：现在的注册登记系统是可以支持的，类同于专户的清盘模式，对于注册登记系统计算的清盘金额与基金总资产之间的尾差，系统是随机分配给投资者的。如果需要采用多次清盘，则每次需要先计算出清盘比例，做系统参数维护后，才能实现，每次清盘按当天的基金净值进行清盘。

2、销户、过户、交易单元停用等手续复杂

普通基金一般会租用券商交易单元、在中登开立证券账户、在托管行开立托管账户，涉及银行间交易的还需开立银行间帐户，投资协议存款、基金的还需开立协议存款户、开放式基金账户等等。这些账户都是以基金名称开立的，以上三种方式中的任何一种都会涉及基金的销户、过户问题。目前，基金的销户、过户等手续流程较长，需要的资料较多，特别是管理人的资料重复提供的比较多。同时，过户手续还存在种种障碍，从一个基金名下过户到另一个基金实现上有难度。

3、备付金、保证金及其利息变现时间较长

目前中登针对每只基金根据上一月交易量计算提取备付金、保证金，只有在上一计算周期没有交易量时，备付金、保证金才会清零，因此，备付金、保证金及其利息变现时间较长，影响资产变现速度。

（三）执行障碍

根据新《基金法》的规定，基金退出须有基金合同的约定或者经基金份额持有人大会决议通过，在执行层面面临一定的障碍。目前有部分新的基金在基金合同层面约定了退出的一些事宜，但是大部分旧的基金未约定，因此均需要召开持有人大会的，而召开持有人大会的难度很大，实际执行较为困难。一般来说，根据新《基金法》、《公开募集证券投资基金运作管理办法》的相关规定，基金退市的全部流程有五个步骤：即提前跟份额持有人沟通退市情况（俗称“拜票”）；通过现场方式或通讯方式召开持有人大会；对通过的持有人大会决议进行备案；获得监管备案确认函，并对生效的持有人大会决议进行公告；最终实施基金合同终止方案。上述流程中第一步需要20个工作日，第二步约需要20个工作日，第三步约需要20个工作日，其后两步骤也需要一定的时间。总体上看，一只基金的退市大概需要4个月左右的时间，而且还可能面临决议草案无法通过的情况（新规规定，三个月后，可召开第二次持有人大会）。

（四）产品设计障碍

有些创新产品是基于永续存在为前提的，如开放式的永续分级基金。目前有较多的分级基金规模较小，但是这些基金如果进行清盘或者转型，均会涉及到对某一级投资者利益的直接伤害。不同级基金应该需要分类表决，但是利益冲突导致不太可能通过持有人大会的形式获得通过。因此可能存在无法解决的难题。

（五）其他方面

由于市场上的短期理财债基均为持有者获得正收益，清盘并未损害持有人利益，因此在汇添富的示范效应之下，未来将有更多迷你短期理财债基走上效仿的道路。但如果是权益类迷你基金，净值在面值以下，亏损的持有者对于“业绩不好就撒手不管”的抵触情绪将会很大，很可能会出现在持有人大会投资者“用脚投票”的情况，此类基金的清盘需要慎重考虑。

四、对我国公募基金退出机制的政策建议

（一）进一步放宽公募基金准入门槛，促成充分竞争后的市场化退出局面

2014年2月18日，证监会正式公布《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》，在明确了券商、保险、阳光私募等资产管理机构开展公募业务资格条件的同时，还增加了符合条件的股权投资管理机构、创业投资管理机构等其他资产管理机构也可以申请开展基金管理业务的规定。新的管理规定意味着持续十余年的公募牌照优势将逐渐消失。随着政策的放松，未来基金公司的数量可能会爆发式增长，原国投瑞银基金总经理尚健甚至认为“未来3年将出现300家基金公司”，目前现有基金公司数量为70余家。降低准入门槛只是公募行业市场化步伐的一步而已。最近几年，基金行业的准入门槛虽未有明确降低，但是审批速度却在加快，牌照的稀缺优势已经大不如前。

垄断壁垒的破除将引入更多的竞争对手，将对行业现有的竞争格局形成难以预料的冲击。自2008年后，整个基金行业逐渐陷入发展瓶颈，市场口碑越来越差，尽管新基金公司不断加盟，新基金数目持续攀升，但资产管理规模却停滞不前，发行市场更陷入争夺存量、“左右互搏”的尴尬境地。结果不但大型基金公司增长乏力，新基金公司更是生存堪忧。如此背景下，新基金的加盟意味着原有的市场蛋糕将面对更多的竞争者。从另一个角度来看，新鲜血液的补充会给行业注入活力，为行业走出发展瓶颈提供动力，因为参与者的增加必然导致行业竞争加剧，优胜劣汰的进程也将随之加快。经历了市场的试金石后，一批具有高超资产管理能力或者独特经营手法的基金公司终将脱颖而出，带领中国基金业走向成熟。

早有研究表明，一个具有活力的基金市场必须具备的特征之一便是行业进入门槛较低，如美国共同基金的发展历史便是如此。根据上海证券基金研究中心首席分析师代宏坤的研究，在美国金融机构逐步从分业经营走向混业经营的过程中，不同机构逐步进入公募领域直接促成了美国共同基金的持续发展壮大。20世纪60年代末，保险公司成了第一个提供公募基金的“外部人”；20世纪70年代末，证券公司也发起了公募基金；20世纪80年代，银行也可以开始发起公募基金。最终，基金行业变成了一个保险公司、证券公司、银行、实业公司和外国企业都参与其中的行业。尽管银行、保险和证券等机构接踵加盟设立新基金公司，但并未成为美国共同基金行业的主导者。数据显示，2011年末，75%的基金由独立基金顾问公司发起，这些公司管理着超过60%的资产。银行、保险公司和证券公司、非美国机构发起的基金占据的比重不大，仅分别占7%、5%和3%的比重。

新竞争者的大批涌入非但没有击垮美国共同基金市场，反而激发出行业潜力，市场蛋糕越做越大。如今，国内基金业也走上了与美国共同基金相似的发展路径，如果能够适时顺应市场化发展脚步，进一步降低公募基金行业准入门槛，让整个市场得到更加充分的有效竞争，通过优胜劣汰的市场规律倒逼那些管理业绩差、管理成本高的公募基金主动选择退出，行业前景将会相当值得期待。从基金管理人的角度，随着公募牌照含金量的迅速降低，这一渠道资源的稀缺程度将不足以成为是否选择退出的重要参考指标，也有利于帮助基金公司根据市场行情而不是政策红利决策退出。

（二）进一步简化行政审批手段，尊重公募基金在退出市场上的意思自治

党的十八大以来，中央层面陆续作出不断简化行政审批程序的重大决定，不断减少行政手段对微观经济活动的直接干预，本着凡是市场主体按照市场规则能够自行处理和解决的问题一律尊重其意思自治的基本原则，充分释放市场主体创新活力。为了更好地运用市场手段调节市场问题，2013年6月1日起施行的新《基金法》大幅度削减了各类行政许可事项，也不乏新增了不少旨在体现尊重市场主体意思自治的原则和规定，其中就包含公募基金的退出机制设计，全面梳理、正确理解和灵活使用这些新规，无疑将有利于进一步丰富和完善公募基金的退出渠道，积极推动行业市场化进程。

一是允许在基金合同中直接约定公募基金的终止情形。作为新《基金法》重要配套法规的《公开募集证券投资基金运作管理办法》（以下简称《运作办法》）规定，《运作办法》实施后申请募集的基金，基金管理人可以从基金资产净值规模、基金份额持有人数量以及基金份额持有人集中度等方面，约定基金合同直接终止的情形。这就赋予了基金管理人在基金成立之初，就在基金合同中约定基金终止的权利，一旦在经营过程中出现约定终止的情形，即可依照基金合同的约定，直接进入终止程序，该基金也相应退出市场。这有些类似于公司股东在公司章程中事先约定好公司存续期间和解散情形，优点在于终止和退出的成本较低，是典型的意思自治主义，符合市场发展的趋势和方向，应当在实践运用中引起各方的高度关注。

二是进一步推动基金合并的市场化进程。新《基金法》对持有人大会职权中加入了“决定修改基金合同的重要内容”,以重要性原则来确定基金合同的具体变更是否需要召开持有人大会。其中，在特别决议事项,即经参加大会的基金份额持有人所持表决权的三分之二以上通过的事项中,除转换基金的运作方式、更换基金管理人或者基金托管人、提前终止基金合同外,新《基金法》还增加了与其他基金合并这一事项。尽管目前尚无现成案例，但可类比公司合并中可能存在吸收合并和新设合并两种形式加以分析。对于被合并的基金的基金份额持有人而言，相当于其所持的基金份额转换为另一种基金份额，由于该转换为主动申请进行, 应召开持有人大会审议自无需多言。但对于参与合并的另一只基金而言，无论是吸收的方式合并,还是新设的方式合并,也有可能会需要召开持有人大会。例如,被合并的基金通过将其所持全部组合转移至合并的基金,基金类型和投资范围等方面的差异,合并事务对于合并的基金未必全然有利,在这种情况下,合并事务同样也需要合并的另一基金召开持有人大会通过。总之，在基金合并过程中，仅需双方达成合并的意思合意并报证监会备案即可完成合并，无需经过行政审批程序许可或确认这种合并，应当是今后长期坚持的一项基本原则，唯有这样，才能满足公募基金根据市场规律自主决定合并与否的基本需求，进而提高公募基金借道合并实现退出的概率和效率。

三是实行基金管理人薪酬市场化制度。2004年《基金法》在基金合同必备条款中规定了“作为基金管理人、基金托管人报酬的管理费、托管费的提取、支付方式与比例”。这一表述直接理解即是基金管理人的报酬仅为管理费这样一种形式。基金管理费采用按基金资产规模的年固定费率每日计提,此种报酬模式构成了管理人特别是基金管理公司生存和发展的基础。但固定费率的报酬模式，在近几年的市场震荡中也饱受投资者和媒体诟病。基金管理费收入并不与基金业绩直接挂钩,市场无论涨跌,管理人均可“旱涝保收”,这一现象在一定程度上间接解释了为何在经营业绩已难以为继的情形下，基金管理人和基金管理公司也不愿意轻易选择退出。2013年新《基金法》不再强调管理费作为管理人报酬形式的唯一性, 为基金公司采取浮动管理费、业绩报酬等多种灵活报酬形式预留了空间，也为管理人在市场不景气之际理性决定退出提供了可能。

（三）进一步加强科学监管，坚决淘汰不适合继续经营的公募基金

新《基金法》在加强监管方面的贡献在于，丰富了监管部门的监管措施和执法手段，进一步规范了处罚层次。其中不乏极具特色和力度的重拳，例如，在进行调查过程中，如果有证据证明当事人和相关单位、个人已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产，或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，中国证监会经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以直接进行冻结或者查封，而无须按2004年《基金法》通过向司法机关申请而予以冻结。但总体上看，监管方式和执法手段主要是针对董事、监事和高级管理人员设置的，例如，限制分配红利、限制支付报酬、限制转让固有资产、责令更换上述人员等，而对基金管理人的处罚手段规定的较少，虽然也有限期整改、责令停业整顿、指定其他机构托管或接管等固有方式，但其背后的附带意图无不是直指董事、监事和高级管理人员等具体人员的。例如，新《基金法》尽管规了：“基金管理人违法经营或者出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害基金份额持有人利益的，中国证监会可以对该基金管理人采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管等监管措施。”但其后仍不免要紧跟一条：“在基金管理人被责令停业整顿、被依法指定托管、接管或者清算期间，或者出现重大风险时，中国证监会可以对负责董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员，通知出境管理机关依法阻止其出境，申请司法机关禁止其转移、转让或者以其他方式处分财产，或者在财产上设定其他权利。”终极监管目标依然还是指向董事、监事、高级管理人员的。因此，如何使监管更多更准地向基金管理人倾斜，尤其是将对基金管理人的监管和处罚结果与征信系统大数据结合起来运用，应当成为下一阶段的监管目标之一。

值得注意的是，根据新《基金法》的规定，当基金管理人违法经营或者出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害基金份额持有人利益的，中国证监会除了可以对该基金管理人采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管等监管措施以外，还可以直接对其采取取消基金管理资格或者撤销的执法手段，这就意味着，只要基金管理人经营行为的违法程度达到一定的条件，证监会的处罚手段是足以将其强制退出市场的，这作为公募基金退出机制的一种特别方式，对于净化基金行业市场和丰富公募基金退出机制，均有十分重大的现实意义。然而，新《基金法》也只有一条这样的规定，而且在具体适用情形的把握上也未作进一步的详细规定，尚需出台实施细则配合落地，建议有关部门尽快研究制定实施细则。

[1]资料来源：

(1)《公募基金退市破局》作者：赵新江《FUND基金》 2014-10-01

(2)《美国每年5%基金退市》作者：曹乘瑜《中国证券报》 2014-08-18

(3)《美国开放式基金清盘制度启示》作者：代宏坤《股市动态分析》2012年第28期

(4)百度百科——《美国每年5%基金退市》

(5)2014年美国投资公司协会年报《2014 Investment Company Fact Book》by Investment Company Institute.

作者：史妍 赵宇（大成）