文/ 罗洪波；夏翰；冯诗杰；饶丽
银行体系的不良资产是全球范围内的一个普遍性问题，历史上多个国家和地区都不同程度的遭遇过不良资产过度积累带来的银行业危机。20 世纪 80 年代以来，伴随着金融创新的深化发展以及国际资本流动的日益加速，许多国家的银行业出现了巨额不良资产，直接威胁到金融体系的稳健性和安全性。经济运行周期、银行自身管理缺陷、金融过度创新以及监管体系不完善是不良资产形成的重要原因。如何有效处置不良资产并提高处置收益成了摆在各国政府、金融监管机构和商业银行面前的重大难题。
一、不良资产处置发展历程
理论而言，不良资产处置主要涉及到金融创新理论。金融创新总体上可以分为金融体制创新和金融手段创新两大类。银行不良资产产生的一个重要原因就是金融过度创新突破了监管政策框架，而各国不良资产的处置实质上也有金融创新元素的融入和参与。世界范围来看，美国最先拉开银行不良资产处置的序幕。20 世纪 80 年代末，为了走出越陷越深的储贷危机泥潭，美国政府迅速成立了重组托管公司接收倒闭储贷机构的不良资产，在全国进行了系统性的银行业不良资产重组。
20 世纪 90 年代初，全球银行业的不良资产重组呈现出加速迹象，北欧的瑞典、芬兰、挪威和丹麦先后通过银行间并购和资产剥离的方式甩掉了不良资产带来的沉重包袱；同时期，处于经济转轨阶段的东欧国家匈牙利以贷款调整计划和注资整顿为主要手段推动了不良资产处置。20 世纪 90 年代末，日本利用金融同业援助和存款保险机构对房地产和股票市场泡沫破裂造成的银行不良债权进行了集中处置；韩国则组建了金融资产管理公司，完全遵循市场化的原则收购银行业不良资产，并引进了孤星基金和高盛公司等国际投资机构参与处置，借助其雄厚的资金实力和丰富的经验来提高不良资产回收率。
由于经济条件、政治制度以及社会环境方面的差异，各国在处置不良资产时采用的手段不尽相同。但整体而言，不良资产处置需要围绕两个核心点进行：一是不良资产是放在资产负债表内还是表外处置；二是怎样才能实现不良资产处置收益的最大化。若将不良资产放在表内，银行需要运用核销呆账准备金以及资产保全等手段实现不良资产的逐渐消化；若将不良资产放在表外，则需要将其剥离出来交给运作经验丰富的专业机构进行处理。而处置收益能否实现最大化往往取决于各国的法律制度框架、社会信用层次、市场信息有效性、资本交易平台建设以及个人和机构投资者对不良资产的消化能力等实际情况。
二
二、美国不良资产处置的主要模式和做法
上世纪 80 年代以来，美国对不良资产进行过两次大规模的集中处置，分别为 1989~1994 年的储贷危机期间和 2008~2013 年的次贷危机期间。美国的主要处置模式为剥离集中处置，依托其国内成熟的一级和二级市场，利用财政资金的杠杆作用撬动市场力量消化不良资产。
（一）1989~1994 年的美国不良资产处置
1980~1994 年间，美国共有 2912 家银行和储贷机构被迫关闭或接受政府援助，其中银行 1617 家、储贷机构 1295 家，约占同期银行和储贷机构总数的 14%，而倒闭机构的资产总额高达9236 亿美元，约占同期银行和储贷机构资产总额的 20%（见下表）。
1.使用公共资金加强了对金融机构的直接救助。其中一部分资金用于购买储贷协会和银行的不良资产，另一部分资金则用于向它们提供低利率贷款，提高其风险抵御能力。二是创新使用股本合资的方式处置不良资产。为提高不良资产处置的工作效率和回报率，重组托管公司使用股本合资的方式与私营部门的投资者组建合资公司。重组托管公司充当有限合资人的角色，用其持有的不良贷款和房地产作为股本投入合资公司，同时负责公司融资。私营部门充当一般合资人的角色，为合资公司注入现金股本，并且提供资产管理服务。不良资产处置获取的现金收入首先用于债务清偿，余下的现金收入按投资比例由私营部门和重组信托公司分享。三是推行住房抵押贷款资产证券化。重组托管公司接管的资产中，住房抵押贷款的规模最大。由于当时美国的按揭证券市场颇具规模而且运作也相当成熟，重组托管公司便引入了资产证券化的概念来处理住房抵押贷款，把特征相似且能够产生预期现金流的资产捆绑组合在一起，发行附带息票的市场化证券，寻求潜在的市场买家。四是采用公开拍卖和暗盘投标的方式出售贷款和不动产。储贷危机期间，联邦存款保险公司和重组托管公司主要采取公开拍卖和暗盘投标的方式，将它们接管的破产金融机构的不良资产出售给民间企业，包括出售贷款和不动产等。出售贷款主要通过公开拍卖的方式，拍卖价格、程序和条件会事先商议好，只有符合条件购买者的报价高于最低接受价，拍卖才会达成。不动产的出售则采取暗盘竞标的方式，标的物通常是单一的项目资产，招标广告刊登在报刊杂志上，有意向的买家根据招标指示，将规定格式的报价提交给招标人。五是与外部机构签订资产管理合同。随着破产机构的不断增加，重组托管公司的不良资产规模持续膨胀，单依靠内部人员的工作模式难以满足高效处置不良资产的要求。重组信托公司采用与私营公司签订“标准资产管理和处置协议”的方式，委托私营公司代为管理和处置其接管的资产，寻求以最高净现值快速地出售资产并且最大限度地提高不良资产的回收率。1991~1993 年间，重组托管公司共与 91 家外部机构签订了 199份标准资产管理和处置合同，涉及处置的不良资产账面价值高达 485 亿美元。
2.金融机构层面的处置措施。一是增提贷款损失准备金，冲销贷款损失。储贷危机期间，银行为缓解不良资产负面影响，采用了增加损失准备金的计提比例以提升风险抵御能力的做法。根据不良贷款的后续回收可能性，银行对次级、可疑、损失的不良贷款分别计提 20%、50% 和 100% 的贷款损失准备金，并明确规定损失准备金只能用于冲销坏账损失，不能挪做他用。二是推行“好银行——坏银行”模式。将不良资产从母体银行的资产负债中划给新设立的子银行——“坏账银行”，并且将子银行的股份分给母体银行的股东，从而实现母体银行和子银行之间的资产负债表分离。子银行作为坏账银行，专门管理和处置不良资产。储贷危机期间，梅隆银行、纽约化学银行以及第一洲际银行借助此模式成功地稳定了局势。三是实行债券转让或一揽子出售。将不良的不动产担保债券按照 75% 的折价率转让给由银行等金融机构一起出资成立的债券收购公司（25% 记为银行处理不动产的损失待核销），并且银行为债券收购公司提供足额的收购贷款。此外，为处理那些由于收益性差无法实现证券化的房地产债券，银行采用了“好坏混合捆绑”的方式，将不同收益性的房地产债券捆绑在一起整批折价出售。
（二）2008~2013 年的美国不良资产处置
1. 次贷危机爆发造成严峻的不良资产处置形势。2007 年，美国破产银行的数量仅为 3 家，2008 年增长至 25 家，2009 年和2010 年则急剧攀升至 140 家和 157 家。2008 年 4 季度，美国银行不良资产率不足 3%，此后迅速上升，2010 年达到 5.46%，账面总值高达 4100 亿美元。同时，美国的企业债券违约率也大幅上涨，由 2008 年的不足 1% 上涨至 2010 年的 10.74%，票面总值达到 1239 亿美元。次贷危机期间，美国实体经济受损严重，申请破产保护的实业企业大量增加，债务风险急剧上升。仅 2009 年，债务规模 10 亿美元以上的申请破产保护企业就有 50 家，1 亿美元以上的有 234 家，包括克莱斯勒、通用在内的大量企业陷入债务困境。
2. 次贷危机期间不良资产的处置措施。一是通过降息和购买债券的方式为金融市场注入流动性。自 2007 年 8 月起，美联储开始连续降息，隔夜拆借利率从 5.25% 快速降低到 0%~0.25%之间，减轻了贷款人的还款压力。此外，美联储还通过购买国债等方式为市场注入流动性。2008~2009 年，美联储总共购买了3000 亿美元的长期国债以及由房地美和房利美发行的抵押贷款支持债券。二是推出问题资产救助计划（TARP）。2008 年雷曼兄弟破产引发的金融海啸使美国政府意识到必须采取强力措施尽快解决不良资产暴露造成的金融系统不稳定，遏制危机扩散并恢复市场信心。2008 年 10 月 3 日，美国国会审议通过了《2008年经济紧急稳定法案》，其核心内容为“问题资产救助方案”（TARP），授予财政部 7000 亿美元资金用于担保和购买问题资产，主要救助具有系统重要性的金融机构。三是实行公私合营投资计划（PPIP），成立公私合营基金清理不良资产。公私合营投资计划是美国次贷危机期间处置不良资产的核心措施，其目的在于通过财政部的公共资本金、美联储的公共信贷资金以及联邦存款保险公司的公共担保体系来推动市场私人资金开展多方联合收购，利用市场力量对金融系统的大规模坏账进行剥离，达到提升金融机构存量贷款和存量证券流动性的目的。公私合营计划的运作机制为美国财政部首先出资 750 亿 ~1000 亿美元，然后与联邦存款保险公司以及美联储一起去市场上撬动私营资本，从而带动 5000 亿美元左右的购买力，用以购买不良贷款和不良债券。美国财政部将问题资产救助计划中的一半资金用于不良贷款的处置，联邦存款保险公司具有处置项目的直接管辖权，同时，按照 1:1 的出资比例，美国财政部与私人投资一起组建合营基金来购买商业银行体系内的不良贷款。联邦存款保险公司还可为资金短缺的私人投资者提供杠杆率最高可达 6 倍的融资担保。此外，民间法人机构负责这些不良资产的后续经营管理，联邦存款保险公司只对相关管理活动进行过程监督。美国财政部的另外一半资金用于处置问题债券，其目的是通过激活证券市场，增强金融机构的资金流动性，加快新的信贷投放。而联邦储备委员会的融资杠杆支持有效提升了市场上私人投资者的积极性。该项目分为美联储主导和财政部主导两种类型。在美联储主导的模式下，私人投资者首先拿出一定比例的资金，再通过美联储的抵押证券化资产收购融资工具（TSLF）进行项目融资，然后将两笔钱合在一起去购买不良证券。而在财政部主导的模式下，合格的私人投资者可申请成为公私合营基金的基金经理人（FM）来管理基金，美国财政部充当项目合资人的角色，与私人投资者一起承担项目盈亏。此外，作为基金经理人的私人投资者还可以向美国财政部申请贷款，额度通常能够达到私人投资总额的 50%~100%。四是分拆不良资产的经营管理业务。这一点与储贷危机中的“好银行——坏银行”模式类似。例如，2010年 1 月，花旗集团一分为二，拆分为花旗公司和花旗控股公司，前者负责经营花旗集团在全球范围内的优质商业银行业务，而后者主要负责处理花旗集团 8200 亿美元的不良资产。
三、中国不良资产处置的主要模式及问题
（一）中国不良资产处置的主要模式
中国不良资产的处置主要采用了资产剥离的方式，由银行将不良资产批量转让给资产管理公司，以快速化解不良贷款。1997 年亚洲金融危机爆发后，内外部经济形势的恶化使大量国企陷入经营困境，国有商业银行不良资产急剧增加。1999 年，华融、长城、东方和信达四家资产管理公司（AMC）相继成立，它们的主要经营目标就是负责收购和处置四大国有商业银行剥离出来的不良资产，在有效化解金融风险的同时尽可能实现资产保全。自四家 AMC 成立以来，国有商业银行向四家 AMC 进行了两次大规模的不良资产剥离。
第一次发生于 2000 年底，四大 AMC 采用不良贷款本金和利息账面价值收购的方式接收了国有商业银行约 1.4 万亿元的不良资产。其中，华融收购工商银行不良资产 4077 亿元，占比29.2%；信达收购建设银行不良资产 3730 亿元，占比 26.8%；长城收购农业银行不良资产 3458 亿元，占比 24.8%；东方收购中国银行不良资产 2674 亿元，占比 19.2%。在接管不良资产后，四大AMC 通过债转股的形式处置了 4596 亿元的不良资产，并通过资产转让、诉讼追偿和资产证券化的方式对其他不良资产进行了处理。第二次始于 2004 年 6 月，建设银行和中国银行通过公开招标的方式选择了信达资产管理公司作为接管其不良资产的批发公司，然后信达又通过公开招标的方式将接管的不良资产在市场上进行了再次处置。而工商银行在 2005 年 5 月将其 4560亿元的不良资产分成了 35 个资产包，按封闭式招标竞价的方式，由四大 AMC 逐包报价分取。农业银行则在 2008 年按账面原值的方式剥离了 8157 亿元的不良资产，主要处置方式为财政部直接购买。
（二）中国不良资产处置存在的问题
1. 市场主体层面。目前，中国不良资产处置的市场交易主体数量和类型尚存不足。不良资产的处置主要依靠全国性的四家资产管理公司和新成立的地方资产管理公司，对于规模持续膨胀的不良资产而言，其消化能力较为有限，而且缺乏必要的竞争。交易成本理论认为，市场配置资源是否有效取决于两方面因素，除了交易成本的高低外，还受市场交易自由度大小的影响。从不良资产处置的国际经验看，成熟高效的不良资产处置市场体系通常是由数量众多、类型多样的一级批发商、二级分销商和市场投资者组成。然而，在中国不良资产的处置过程中，产业基金、实业集团以及信托公司等风险偏好和交易特征不同的市场主体的参与度不高，市场交易自由度较低。
2. 操作模式层面。不良资产处置的操作模式并未完全化解银行体系的风险。中国银行业的不良资产剥离遵循的是“好银行——坏银行”模式，其中资管公司充当着集中处置不良资产的“坏账银行”角色。资产剥离看似使银行的资产负债表得以改善，但实际上并未完全化解掉银行体系聚集的风险。资产管理公司的资金基本来源于财政注资和向银行发行的金融债券，四大 AMC 成立之初的不良资产收购资金中有 8110 亿元是通过向国家开发银行和四大国有商业银行发行金融债券的方式筹集而来，但目前这些资金并未归还，而且在近年地方政府债务问题愈演愈烈的情况下，银行也是地方性资产管理公司的主要出资方。因此，中国的不良资产处置模式在一定程度上类似于银行通过资产管理公司用新发贷款对不良资产存量进行了置换。在很多政府主导的不良资产收购中，银行依然承担着兜底的风险。
3. 监管层面。在中国不良资产的处置过程中，监管层面存在的问题主要表现在以下两方面：一是监管效率较低。1993 年以来，中国金融监管体系实行的是分业经营、分业监管。但是，不良资产的处置往往涉及到多个行业的市场主体，其业务的复杂性和特殊性已经突破了分业经营的界限，因此多头监管模式导致不良资产处置的监管效率较低。二是监管法律制度不完善。中国不良资产处置的法律法规对债权人的权益保护力度较弱。如债权人不能对债务人持有的股权和房产等重要财产信息开展调查，而且也未出台完整的法律制度对企业的恶意破产和逃废债行为进行严厉制裁，直接影响到不良资产的清收和转让。同时，部分法律制度还存在不配套的问题。如法律规定在处置不良资产时，资产管理公司可享受免税政策，但另一方面又规定使用房地产进行抵债的债务人需要缴纳税款，致使无法缴清税款的债务人出现抵债困难。
四、政策建议
一是建立规范统一的不良资产转让交易平台，汇聚不同特征和风险偏好的参与主体，提高市场交易的自由度。在规范资产转让市场的同时提升资产转让效率，鼓励产业基金、信托公司、实业集团以及私人投资者参与不良资产的处置过程，充分调动各类市场主体的投资积极性，使其在市场化的运作体系中找到不同的投资组合，各取所需、各得其所，实现不良资产处置的效益最大化。
二是鼓励银行通过核销和盘活重整的方式处置不良贷款。进一步放松银行核销呆账的财税政策，继续提高银行自主核销单户贷款的金额上限，简化核销程序，赋予银行更多的自主权，让银行在内部流程的严格控制下可以自主决定先核销、不诉讼，实行账销案存。而鼓励银行盘活重整并不是债权人的一味退让，而是运用市场化方式进行利益的重新安排。尽管债权人需要承担一定程度上的本息削减损失，但这能避免处置资产成为沉没成本，使其在企业实体运营层面尽量得以保持。
三是推动金融监管部门和财政、税收部门出台并完善相关法律法规。美国处置不良资产的经验表明，完善的法律、会计和税收制度框架对处置不良资产提供了有力支撑。但鉴于法律的出台和修订周期较长，我们可以采取以剖析典型案例方式出台相关法规以指导实务，待相关条件成熟后再完善相关法律体系制度。
文章来源：《西南金融》2016年第9期（本文仅代表作者观点）
本文转自：挖财研究院
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