法盛金融投资
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本文拟立足于《债权投资计划实施细则》及债权投资计划业务实践，就固定资产投资项目投资所涉及的相关问题提出思考，与行业同仁共同探讨。
11.铁路类项目融资的个别关注点
在基础设施类保债计划中，铁路类项目融资是除高速公路类、城市轨交类项目外较为典型的交通类项目融资模式。区别于一般的交通类项目融资，基于其特殊的历史发展情况、项目主体结构设计以及项目附属的公益性性质等特点，铁路类项目在通过保债计划进行融资时具有独特之处。中国铁路总公司的成立，预示着我国铁路建设、运营进入市场化的发展阶段，铁路建设与运营的市场化，意味着铁路建设与运营资金的市场化，由此逐步改变传统铁路建设资金国家财政支持为主的融资方式。目前，铁路类项目较为普遍的做法是由中国铁路总公司与地方政府或者企业进行合资的方式解决铁路建设投资短缺问题，中国铁路总公司和地方政府或企业的出资比例并不固定，往往由各方协商。因此，区别于一般的基建类项目中，往往由项目方的控股股东或母公司进行融资，铁路类项目的融资主体与项目方在股权结构层面，并不一定具备控股关系。基于这种特殊的股权安排，铁路类项目在通过保债计划融资时，主要涉及以下几个法律问题，需受托人在项目尽调时予以关注。
12. 棚户区改造项目等还款来源涉及财政资金时的资金预算考虑问题
棚改项目主要以政府购买服务模式为主，在该种模式下，融资主体或者项目方承担项目的建设及投融资，以政府列入预算的财政资金作为项目层面的还款来源。根据《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑”“购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排”，此外再加之保监发91号文及2号令对于还款来源“真实可靠稳定”的合规要求，受托人在对该类型的项目进行前期尽调时一般都要求融资主体提供棚改项目纳入预算的政府文件，更甚有之，笔者曾接触过某地区的人大常委会专门针对某一棚改项目出具决议文件，并载明将政府付费费用列入当地财政预算。那么，对于政府或者人大常委会出具的该类文件是否具备效力呢？这里涉及到我国的财政预算的相关程序。
对于棚改等涉及政府付费的项目而言，根据《财政部关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》（财综〔2015〕57号文），市县政府购买城市棚户区改造服务的资金纳入年度财政预算，按照政府购买服务协议要求和棚户区改造项目的进度，在编制年度预算时做好安排。具体而言，棚改的主管职能部门根据年度工作计划里的棚改计划，提出次年本部门的财政支出需求，报本级财政局进行审核，财政局审核并汇总各部门的预算需求后，报本级人民进行政府审核，本级人民政府将总预算草案报本级人大的专门委员会进行初审，本级人民代表大会在当年年初的全体会议期间审议政府财政预算报告随后批复政府。最后本级政府根据人大的批复，具体由财政局将各部门的预算下达给各部门。也即是说，政府的预算是各部门根据自己的职能和需求报到财政局，财政局汇总报政府，政府确定报人大，人大通过后，再由财政局通知各部门。
但我们同时也关注到，一方面，政府部门包括财政局、市政府的责任是编制财政预算，年度财政预算批准的权力部门是当地的人民代表大会全体会议，且批准的是当年的预算。人大全体会议每年召开一次，一般年初召开、审议当年的财政预算，由政府向人大全体会议报告当年预算安排情况。预算针对的是年度预算，因此就不少棚改项目，在政府购买服务协议中往往明确约定了在项目建设期内并不产生政府的付款责任，而在项目建设完毕运营期间才产生政府付费，而项目建设期往往较长，少则3-5年，长则10年，因此对于未来的政府付费责任，在其并未进入政府付费节点，于项目的建设期就将其列入财政预算与预算一年度一批准的规定相违背，即便当地政府出具相关的预算文件，在程序上也是存在瑕疵的，受托人在尽调中要求该类预算文件，具有风险控制的初衷，但即便当地政府机构提供了该类文件，顶多算是一种列入预算的承诺，但并不能产生预算本身的效力。
另一方面，如前所述，是否可以由人大常委会单独就某一项目出具列入预算的决议，效力如何？
其一，根据我国预算法律法规的相关规定，人大常委会没有权力批准年度预算。它有权力批准预算调整方案。即，当年人大已经批准的财政预算，期间由于情况变化，财政预算总额需要调整、重大的项目支出需要调整时，由人大常委会批准。
其二，根据我国有关项目预算支出的规定，只有进入财政项目库的项目才可能被纳入预算，而具体项目只有在编制年度预算时才可能经部门申报进入财政项目库。即依据财预[2015]82号的规定，通过预算调整的方式随时将新项目纳入预算的可能性也是很小的。
因此，由人大常委会单独就某一项目列入预算出具决议，在合规层面其实也是行不通的。
13. PPP项目中社会资本股权代持的法律问题
合法规范的PPP模式是近年来政府鼓励支持的项目投融资方式，保监发41号文也明确支持保险资金通过投资计划采取债权、股权、股债结合等可行方式投资PPP项目。对于保债计划投资PPP项目，在项目层面合规审核时，区别于一般的项目审核，需要从PPP流程与投资项目自身程序履行合规完备性两个方面考量，一方面关注项目采取PPP模式处于什么阶段，以及所处于阶段的相关程序是否履行，对于保债计划投资PPP项目而言，实操中一般要求投资项目已处于采购或执行阶段，该阶段的项目已签署规范的PPP合同，所涉及政府付费部门的财政资金有相关的财政预算程序支持，PPP项目公司基本已设立，付费机制及程序明朗，项目具备可预期性，未来债权计划的还款来源也符合真实可靠稳定的合规要求；另一方面，需要关注项目自身程序履行的合规完备，关注项目从立项、开发、建设至运营阶段所需取得的政府文件、相关证照是否取得。PPP类型的项目涉及项目证照多，程序阶段复杂且合作协议条款庞杂，需要关注的合规点也颇多。笔者仅就接触到的一则投向PPP项目的基础设施类债权投资计划中有关社会资本股权代持的问题进行分析。
不得设置明显不合理的准入门槛或所有制歧视条款，不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份……
这里强调明确了不经采购程序的指定第三方代持社会资本方股份是禁止的，但在经过合法合规的采购程序后，指定第三方代持股份在政策上应该是允许的。在入选财政部第四批全国示范PPP项目的新郑产业新城PPP项目中，社会资本方为华夏幸福基业股份有限公司，项目公司为新郑市孔雀城房地产开发有限公司，其工商登记的实际出资人并非华夏幸福基业股份有限公司而是其子公司，但该项目仍然被列为了全国示范项目，可见该种交易结构在具备了合规要求，履行了合规程序后并非完全禁止。如上所述，对于社会资本方拟采取其子公司或者关联企业作为实际出资人，须履行合法的采购程序，意旨在采购阶段，比如相关采购涉及文件中明确指出允许子公司进行出资，并应取得政府主管部门的认可，采用子公司代持社会资本方的基本前提是不得损害政府方利益。
14. 保险资产管理机构作为抵押权人办理抵押登记的障碍问题
受托人在提供项目融资时，经常需要不动产抵押作为风险保障的手段，但在业务开展过程中，鉴于各地抵押登记机构对于《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发〔2012〕134号，下称“国土134号文”）、《城市房地产抵押管理办法》（1997年建设部令第56号发布、2001年8月修订）等法规的理解存在不同认识，导致各地抵押登记政策差异较大，阻碍了业务健康发展。
依据相关法律、法规规定，经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记。
此外，《城市房地产抵押管理办法》第3条规定：
在建工程抵押，是指抵押人为取得在建工程继续建造资金的贷款，以其合法方式取得的土地使用权连同在建工程的投入资产，以不转移占有的方式抵押给贷款银行作为偿还贷款履行担保的行为。
部分抵押登记机关认为，只有持有《金融许可证》的金融机构、小额贷款公司等才能作为放贷人申请土地使用权抵押登记，以及只有银行才能作为在建工程抵押权人，部分地区对受托人主体资格不认可，拒绝办理抵押登记。例如，杭州等地登记机关认为保险资产管理公司经营范围不含贷款业务，故不能作为债权人办理抵押登记。目前而言，全国接受受托人作为抵押权人的地区较为有限，主要集中在北京市的东城区、朝阳区、大兴区，广州市天河区，湖北省武汉市，湖南省长沙市，江苏省南京市以及贵州省贵阳市等地。
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