法盛金融投资
致力于分享金融、不良资产、投融资、房地产、公司纠纷、私募基金、资本市场、税务筹划、疑难案例等干货。
编者按
土地是民生之本，集体土地征收直接关乎农民的生存和财产利益。 这就需要征收主体严格把握并遵循征收土地与房屋的每一步法定要求，作出合法、合规的行政征收行为，保障被征收人的合法权益。
本文将结合类型化案件与争议要点，提炼出法院的裁判观点与裁判理由，为相关实务工作人士提供经验方案。
一、前言
集体土地征收涉及政府及其部门的多个行为， 包括预征收土地公告、开展土地现状调查、社会稳定风险评估、编制土地征收补偿方案、责令交出土地等一系列行为。而土地征收的复杂性和法律法规的不完善，又导致部分失地农民未能得到应有的保障，致使土地征收行为成为最容易引发行政纠纷的领域之一。
本文以江苏各市法院 2019 年审理的集体土地征收案件为主要研究对象，总结常见的争议焦点以及存在不同观点的争议问题，提炼出法院的裁判观点与裁判理由，希望对相关领域的实务工作者处理类似问题时有所帮助。
二、检索式
- 时间：2019 年 1 月 1 日 — 2019 年 12 月 31 日
- 案例来源：Alpha 案例库
- 案由：行政
- 地域：江苏省
- 文书类型：判决
- 检索关键词：全文：“征收” “集体土地”
- 案件数量：658 件
- 数据采集时间：2020 年 9 月 8 日
三、检索结果
（一）审理法院分布
从审理法院分布来看，当前集体土地征收案件的审理法院主要集中在南京中院、徐州中院、江苏高院、徐州铁路运输法院、南京铁路运输法院等。其中南京中院的案件量最多，达到 126 件。
原因在于，南京2019年全市实施征收项目数量、涉及居民户数、集体土地征收面积等在江苏省各市中都处于靠前位置，产生土地征收纠纷的概率也相对较大，因此南京法院审理的土地征收行政案件相比于其他市较多。
徐州近两年城镇建设的速度也在加快，征收项目数量多，因此徐州法院审理此类案件的数量也较多。
（注：此处显示该条件下案例数量排名前十一的法院。）
（二）程序分类
一审案件有 385 件，占比 58.5%；二审案件有 271 件，占比 41.2%；再审案件与国家赔偿与司法救助案件均只有 1 件。
从上述分析可以看出，该种类型纠纷上诉率较高。
（三）裁判结果
1. 一审裁判结果
通过对一审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下全部驳回的有 237 件，占比为 61.56%；全部/部分支持的有 122 件，占比为 31.69%；驳回起诉的有 23 件，占比为 5.97%。
法院判决驳回原告诉讼请求的理由主要有被告作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；原告要求撤销被告作出的行政行为，无事实和法律依据等。
法院全部/部分支持原告的理由见下文分析。法院裁定驳回原告起诉的原因主要为被告主体不适格、诉讼请求不具体、原告与涉案行为没有利害关系等。
2. 二审裁判结果
通过对二审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下维持原判的有 221 件，占比为 81.55%；其他的有 41 件，占比为 15.13%；改判的有 9 件，占比为 3.32%。
说明当事人上诉率虽然高，但法院改判的几率并不大。
一方面表明法院一旦认定行政行为违法，行政机关很难再有新的证据推翻原判决。
另一方面也表明，如果被告的程序合法，原告也很难找出程序瑕疵，推翻原审判决。
（四）审理期限可视化
通过对审理期限的可视化分析可以看到，当前条件下的审理时间更多处在 91-180 天的区间内，平均时间为 176 天。
四、十大争议焦点
注：十大争议焦点来自一审判决支持/部分支持原告诉讼请求的 122 份裁判文书。
（一）争议焦点一：原告主体是否适格
法院认为原告主体适格的判断依据主要是：
1. 涉案土地或房屋在征收范围内；
2. 原告能够证实涉案房屋土地性质为集体土地；
3. 原告为土地使用权人；
4. 原告系涉案房屋的所有权人；
5. 原告与本案被诉行为之间具有利害关系。
（二）争议焦点二：被告主体是否适格
法院认为被告主体适格的理由主要是：
1. 原告举证的征地拆迁补偿方案为被告辖区范围；
2. 根据土地管理法第四十五条、土地管理法实施条例第二十五条的规定，结合案涉征地项目，能够认定案涉征地工作由被告负责。
（三）争议焦点三：被告拆除房屋行为是否合法
强拆对象具体分为两种：强制拆除集体土地上的合法建筑、强制拆除集体土地上的违法建筑。
法院支持原告请求确认被告拆除房屋行为违法的理由主要是：
1. 未达成征收补偿协议即拆除；
2. 被征收主体未交付房屋情况下被告未申请法院强制执行；
3. 违法建设查处过程中，未开展调查、核实、认定；
4. 拆除违法建筑前，未履行事先催告、听取陈述申辩程序；
5. 拆除违法建筑时损害相对人合法财产权益；
6. 被告未在法定期限提交强制拆除行为合法的证据。
（四）争议焦点四：征收补偿决定是否合法
法院支持原告确认征收补偿决定违法的理由主要是：
1. 征收公告、选取评估机构等公告未在征收范围内公告，未充分保障被征收人知情权、参与权；
2. 作出房屋征收公告时，被征收土地性质为集体建设用地，未被依法征收。根据集体土地房地一体原则，被告作出房屋征收公告的程序倒置，违反房屋征收补偿的程序规定；
3. 社会稳定风险评估迟于征收决定公告发布之日；
4. 征收决定未公告；
5. 征收项目未获征地批准手续；
6. 作出决定主体超越职权。
（五）争议焦点五：征收补偿安置协议是否无效或可撤销
征收补偿安置协议根据其内容不同主要分为两种：
- 包含征地内容并予以补偿安置的协议；
- 不包含征地内容即不改变土地性质的搬迁补偿安置协议。
协议内容不同，无效的理由也不同。法院支持协议无效的理由主要是：
1. 签订主体无职权；
2. 补偿安置对象非被征收房屋的实际所有权人；
3. 签订的协议为空白协议；
4. 存在欺诈情形；
5. 征收补偿安置方案被撤销；
6. 明显违反了法律、法规规定的房屋征收补偿职权和条件，属于重大且明显的违法情形。
（六）争议焦点六：原告起诉是否已过起诉期限
法院的裁判依据为：
1. 对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用；
2. 对于新法施行后的行政行为依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定判断是否已过起诉期限，即“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。
（七）争议焦点七：原告的赔偿主张应否得到支持
其中关于赔偿方式能否支持，法院裁判规则为：
1. 赔偿义务机关履行赔偿义务时，在支付赔偿金与返还财产、恢复原状三种方式间进行选择的时候，应当兼顾公平与效率；
2. 选择赔偿方式遵循以下原则：一是充分考虑受害人的要求，尽最大可能消除损害，保护受害人的合法权益；二是受害人要求返还财产或恢复原状，但这两种方式无法实现，或者在适用这两种方式不经济的情况下，则应当适用支付赔偿金的方式；
3. 对于应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状；不能恢复原状的，按照赔偿程序给付相应的赔偿金；应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。
（八）争议焦点八：《责令交出土地决定书》行为是否合法
法院支持原告确认《责令交出土地决定书》违法的理由主要是：
1. 作出决定书主体无职权；
2. 安置补偿未到位，被告不能举证证明其已就房屋等地上附着物补偿到位；
3. 被告无证据证明履行法定程序。
（九）争议焦点九：被告征收房屋行为是否违法
法院支持原告确认被告征收房屋行为违法的理由主要是：
1. 被告未举证证明涉案项目根据《建设用地审查报批管理办法》第六条规定取得了先行用地的审批；
2. 程序倒置。
（十）争议焦点十：拆除实施主体如何确定
法院确定强拆主体的主要思路为：
1. 参考涉案行为的性质和被告的职权范围；
2. 原告是否提供初步证据证明案涉行为为被告实施；
3. 除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以根据法律规定，推定拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。
五、区域集体土地征收案件
五大争议问题裁判规则
（一）村委会与村民签订的搬迁补偿安置协议发生争议时是否可以提起诉讼？
观点一认为，我国实行村民自治制度，村委会是基层群众性自治组织，不是行政机关，不具有行使行政职权的可能，村委会与村民签订的搬迁补偿安置协议不是行政主体与相对人签订的协议，依据现行行政法理论和行政诉讼法律的规定，村委会依据《村民委员会组织法》实施的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
观点二认为，村委会确实没有行政职权，也不是征地或者搬迁补偿安置方案的制定和实施主体。因此，村委会与村民签订安置补偿协议，通常是经过乡镇人民政府批准，其实质还是乡镇人民政府履行行政管理职能，实现乡村发展的行为，不属于村民自治范畴，依法可以提起行政诉讼。
【裁判规则】乡镇人民政府对辖区内农村集体经济组织的集体土地，依法可以按照土地利用总体规划组织实施土地整理项目。
从补偿协议内容看，主要是为了乡村发展等公共利益目的，有理由相信村委会签订协议的行为是接受乡镇政府的委托，配合乡镇人民政府履行行政管理职能，产生的法律后果应由乡镇人民政府承担。
因此，因协议产生的纠纷依法可以提起行政诉讼。
【关联案例】（2019）苏 0507 行初 12 号
【法院认为】从签订的补偿协议内容看，主要是因相城区经济建设和社会发展需要，加快现代化建设步伐，而实施的协议拆迁；另从实施拆迁过程来看，涉及钱伟拆迁房屋（包含两原告的案涉房屋）的价值评估由被告委托评估公司进行评估的，补偿协议由被告下属黄埭镇城乡建设管理局动迁安置科作为拆迁管理部门盖章确认。
综上，有理由相信涉及三埂村 36 组案涉房屋的拆迁是由被告组织实施，而村委会只是具体落实拆迁，村委会的行为应视为委托的行政机关镇政府的行为。
（二）当事人因不服安置补偿行为提起诉讼，人民法院应当直接审理还是告知当事人由行政机关先行处理？
观点一认为，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，涉及补偿安置问题的，当事人均应首先申请行政机关先行处理。
观点二认为，上述司法解释的依据是《土地管理法》，而土地管理法及其实施条例只规定了对安置补偿方案中的“补偿标准”有异议的，应当由行政机关先行处理。因此，不宜将安置行为也纳入行政机关先行处理的范围。
【裁判规则】被征收集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服的，向上一级人民政府申请复议，对复议决定不服的，提起诉讼，人民法院应当受理。
对具体的土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费和安置补助费的发放数额不服的，可以申请复议，也可以直接提起行政诉讼。
【关联案例】（2018）苏 03 行终 196 号
【法院认为】该案一审法院认为《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。
原告主张的每月 2000 元经济损失以及蔬菜损失 10000 元，属于对涉案土地的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等具体金额计算的争议，系对征地补偿有异议，应当先行向行政机关申请裁决，不属于本案审理范围。
二审法院对被征收人要求恢复大棚、赔偿损失的诉讼请求进行了实质审理，但因上诉人在诉讼前已获得一部分补偿款，上诉人不能因强制拆除行为违法而再次获得地上附着物的赔偿，故二审法院未支持上诉人的请求。
（三）对于集体土地征收过程中违法强拆造成的问题，应当通过补偿还是赔偿程序予以解决？
观点一认为，违法强拆的行为应给予惩罚。对于市、县人民政府未与被征收人签订征收补偿安置协议、未申请人民法院执行，恶意强制拆迁的行为严重损害被征收人的生存权和财产权，人民法院除依法判决赔偿被征收人的合法财产损失及利息外，还应当判决赔偿原告提出的因维权支出的合理费用，显然，上述费用已超过补偿范围，只能通过赔偿程序获得。
观点二认为，《国家赔偿法》确定的赔偿标准为直接损失，而该标准在土地征收过程中实际体现为征收补偿中确定的具体数额，因违法强拆造成的损失也应以该补偿数额为依据，因此因违法拆迁造成的损失，通过补偿程序予以弥补，无需另行启动赔偿程序。
【裁判规则】在坚持“禁止重复获利”的基础上，灵活选择救济程序。
【关联案例】1.（2018）苏 03 行终 190 号 2.（2018）苏 1012 行初 333 号
【法院认为】案例 1 中上诉人诉请法院判决赔偿因违法强拆行为造成的损失，主张强拆补偿与土地征收补偿没有任何关系。
二审法院认为本案在诉讼前，上诉人已获得征收补偿，不能因两被上诉人的强制拆除行为违法而判令其对上诉人已获得补偿的地上附着物再进行赔偿，故被上诉人应给付的赔偿金为 20704.78 元-20136.77 元=568.01 元。
因附属物补偿款中已包含菜地补偿款，故对上诉人要求被上诉人赔偿蔬菜损失的诉讼请求，本院不予支持。
案例 2 中原告首先通过行政赔偿程序，请求被告赔偿损失，因被告对损失未赔偿完全，提起本案诉讼，请求法院判决被告对原告强制拆除及被破坏的财物进行赔偿。法院认为镇政府、房管局共同实施的拆除原告房屋行为被本院生效判决确认违法，二者系共同赔偿义务机关，对造成原告的损失应当予以赔偿，原告向共同赔偿义务机关之一的被告镇政府主张赔偿符合法律规定。
关于原告提出的具体补偿数额请求。对此，应当由被告镇政府按照“拆迁时的政策、补偿时的标准”等依法裁量，对原告作出具体的货币补偿。
（四）强拆主体不明情况下如何确定被告？
观点一认为，原告提起诉讼时，应当有明确的被告，如果实施强制拆迁主体不明，则属于缺乏被告的情形，不符合行政诉讼的起诉条件，应当裁定驳回起诉。
观点二认为，根据《土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，如果征地公告等证据能够表明，市、县人民政府具有实施强拆行为的合理动机，则应推定该强制拆迁行为系市、县人民政府所为。
观点三认为，《土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。因此在强拆主体不明的情况下，应当推定具体实施征收行为的土地管理部门所为。
【裁判规则】在市、县级人民政府已经发布公告，确定由其对特定范围内的土地实施征收的情况下， 根据“职责之所在，即义务之所在，也即责任之所在”的一般经验法则，并结合法律规定，可以推定市、县级人民政府是强制行为的实施者，并以其为被告。
【关联案例】一审（2018）苏 03 行初 203 号，二审（2019）苏行终 1492 号
【法院认为】在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。
本案中，何义提供的《高流镇徐连客专征地拆迁补偿方案》载明的征收人为新沂市政府，何义的房屋亦已被拆除。新沂市政府主张高流镇政府在其毫不知情的情形下发布前述补偿方案并实施拆除，应当提供证据加以证明。
在未能提供相应证据的情况下，新沂市政府作为法律、法规规定的征收主体，应系本案适格被告。
（五）外嫁入本集体经济组织但已离婚的女子及其子女应否成为征收补偿安置对象？
观点一认为，由于外嫁女子与本集体经济组织成员离婚，且离婚时在本集体经济组织没有房屋产权，不属于被补偿人的家庭成员，依法不具有本集体经济组织资格，不列入正常安置和照顾安置的范围。
观点二认为，离婚后户口仍在该村的妇女，具备名下没有其他房产等适宜迁出户口的情形时，将户籍落在原家庭上，合乎情理，不属于空挂户，应当列为征收补偿安置对象。
【裁判规则】离婚妇女虽然已不是被征收房屋的家庭成员，但是因结婚将户籍迁入本集体经济组织，应享有集体经济组织成员资格；将户落在原家庭房屋上，合乎情理，依法属于征收安置补偿对象。
【关联案例】（2019）苏 04 行终 333 号
【法院认为】本案中两原告与户主之子离婚，离婚未分得房产，但是已经分户。法院认为吴某依离婚协议的约定抚养女儿尹某，并无证据证明吴某名下有其他房产等适宜迁出户口的情形，其与女儿在天目湖××××号房屋上另行立户 2-1 号的行为合情合理，不属于“空挂户”。
因此，将《方案》第七条第一款及第五款结合理解，尹火明属于第一款规定的“在征地房屋补偿安置范围内拥有合法住宅房屋产权，并取得被补偿安置房屋所在地农村集体经济组织成员资格的被补偿人”，吴某、尹某属于第五款规定的“集体经济组织成员”，该母女在尹火明房屋落户有其离婚及离婚协议的相关约定等客观因素，并不违反法律规定，二人属于涉案征地房屋补偿安置的对象。
六、总结
集体土地征收是国家依法将集体所有的土地转变为国家所有的行政征收作为，农民享有的集体土地使用权以及房屋所有权将面临消灭的后果。
因此， 集体土地征收直接关乎农民的生存利益和财产利益，一旦征收行为侵犯农民的合法权益，依法被撤销或者被确认违法，就会让政府陷入丧失公信力的窘迫境地。
这就需要征收主体严格把握并遵循集体土地征收的法定程序要求，坚持程序正义与实体正义，作出合法、合理的土地征收与补偿决定，推进法治政府建设。
免责声明：本公众号发布的信息，除署名外，均来源于互联网等公开渠道，版权归原著作权人或机构所有。我们尊重版权保护，如有问题请联系我们，谢谢！
