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秋风送爽，佳节将至，在全国人民喜迎国庆之际，承载着社会热切期望、承担着破解难题任务的《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号，以下简称71号文）在万众期待中隆重登场。该文共5580个字，十二个条文，是近年来一系列“三旧”改造政策文件中属于篇幅较短、条文较少的一份文件。常言道，“浓缩的都是精华”，71号文直面敏感问题，提出了一系列极具针对性、操作性的凌厉措施，可谓“刀刀到肉、针针见血”，为高质量发展增添新动能。71号文锁定旧改实际工作中的规划、审批、土地整合、地价、税负、动迁僵局、监管等突出问题，针对性地制定了解决措施与处理方法。
以下是律房律地关于这些措施、方法的梳理与解读，希望对广大旧改从业人员用足、用活、用好政策有所裨益。
亮点一：以多数决为依据，协同破解动迁僵局。
由于旧改动迁不像政府征收那样有法定的强制程序做后盾，一定程度上刺激了“钉子户”的积极性，这是当前旧城改造举步维艰、旧村改造效率不高的重要原因。以往的旧改政策文件，无论是省的文件，还是各地市的文件，鲜有实质性涉及动迁，尤其是“钉子户”问题。71号文第16点以“多数决”为基础，创造性地提出探索“政府裁决、司法裁判”之解决“钉子户”模式，为打破动迁僵局找到突破口。
该模式具体内容可简要表述为：由市场主体实施的旧城改造、旧村改造项目，如果大多数产权人持赞成意见（即签署搬迁补偿安置协议），少数人产权人持反对意见（即不签署搬迁补偿安置协议），符合以下四种情形的，持赞成意见的多数人（可以是全体或任一部分，也可以是其中的一个人）可以持反对意见的产权人为被申请人，向县级人民政府申请裁决。县级人民政府就搬迁补偿安置协议的合理性（主要是补偿标准）作为判断，如认为合理的，可同时依申请裁决被申请人限期搬迁。对于此政府裁决，当事人可申请行政复议或行政诉讼，如未申请复议或行政诉讼，也未自觉履行的，人民政府可申请人民法院执行。
一是土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议；
二是建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于三分之二且占总人数不少于三分之二的权利主体已签订搬迁补偿安置协议；
三是拆除范围内用地包含多个地块的，符合上述规定的地块总用地面积应当不少于拆除范围用地面积的80%；
四是属于旧村庄改造用地，农村集体经济组织以及不少于三分之二的村民或户代表已签订搬迁补偿安置协议。
以上第一、二情形分别是《物权法》第九十七条、第七十六条规定的“按份共有人多数决”和“业主多数决”，第四情形是《村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条规定的“村民自治多数决”（需要指出的是，71号文并未采用一些地级市采用的80%的多数比例，而是采用许多立法常用的三分之二的绝对多数比例），第三情形则是对多个地块的特殊情形所作的特殊要求。
“政府裁决、司法裁判”以《物权法》《村民委员会组织法》等基本法律为依据，以多数人同意为前提，具有合法性与可行性。此模式不仅具有重大旧改现实意义，为有效破解旧改“动迁僵局”指明了方向，还具有重大的社会与法治意义。众所周知，除公司法外，物权法上的多数决，尤其是业主多数决，一直缺少明晰的操作指引，偶有司法裁判个案也难以普遍推广适用。也即是说，这种多数决制度虽有法律规定，但实际普遍落地很难。71号文创设“政府裁决”方式，沟通业主自治与司法强制执行，巧妙地解决了“业主多数决”的落地难题。
不过，正像71号文指出的那样，这是一项需要“积极探索”的创新，实施的效果如何，还需要实践的进一步检验。
亮点二：明确旧改的征收属性，化解旧改税负困局。
“三旧”改造是一项新生事物，所引发的其他领域的连锁反应可谓广泛。其中，税收是个热点问题，也是困扰各地税务机关和市场改造主体的难点问题。2017年6月30日广东省地方税务局、广东省国家税务局广东省、国土资源厅联合印发的《广东省“三旧”改造税收指引》（粤地税发[2017]68号），对广东省“三旧”改造的税收工作作了条分缕析的系统归纳与总结，初步明确了“三旧”改造税收的规则。但该《指引》并未解决实务反映比较热烈的一些焦点问题，如实施主体与被搬迁人能否参照政府征收（收回）享受契税、个人所得税、企业所得税、增值税以及土地增值税的优惠政策或特殊政策，等等。
对此，71号文第14点明确规定：“经项目所在地县级以上人民政府确认，同一项目原多个权利主体通过权益转移形成单一主体承担拆迁改造工作的，属于政府征收（收回）房产、土地并出让的行为，按相关税收政策办理。”
此规定四两拨千斤，以“属于政府征收（收回）房产、土地并出让的行为”的寻常表述，给了单一主体实施的旧改项目清晰、准确的定性，将积郁在旧改人员心中的疑惑一扫而光。主要体现在以下几个方面：
一、据此规定，作为被搬迁人的个人，取得规定标准范围内的实物补偿（包括产权调换以及用货币补偿款重新购房）或货币补偿，可以根据《财政部、国家税务总局关于城镇房屋拆迁有关税收政策的通知》（财税〔2005〕45号）和《财政部、国家税务总局关于企业以售后回租方式进行融资等有关契税政策的通知》（财税〔2012〕82号），免征契税，免征个人所得税。作为被搬迁人的企业，根据《土地增值税暂行条例》第八条第（二）项规定，免征土地增值税；根据国家税务总局《企业政策性搬迁所得税管理办法》，获得的货币补偿构成企业所得的，可以依法作特殊处理；作为交还土地使用权获得的补偿，依法也不需要缴纳增值税（原营业税）。
二、据此规定，作为改造实施主体，可依照有关规定，顺理成章地将有关支出纳入土地增值税的扣项，进而享受土地增值税的优惠。
三、71号文作为省政府颁布的政策文件，只是对市场主体实施的旧改搬迁作了属于政府征收（或收回）的定性规定，具体操作规则，以及旧村改造中复建安置房分割登记至村民名下时是否需要缴纳契税等疑难问题的解决，则需要“由省税务局会同省财政厅、自然资源厅制定”。
亮点三：明确地价计收原则，降低用地成本。
“三旧”改造中的土地出让金计收，一直是个敏感问题。在市、县政府普遍依赖土地财政的当下，如果“三旧”改造用地的地价过低，不仅会直接影响土地出让收入，也会直接影响政府招拍挂一级土地市场，进而间接且更加严重地影响土地出让收入；然而，由于旧村改造、旧城改造投资大、周期长、风险高，如果任由“三旧”改造用地的地价高企，无疑会影响市场主体参与“三旧”改造的积极性，影响“三旧”改造的推进。如何拿捏“三旧”改造用地协议出让价格，寻求恰到好处的平衡点，的确不易。
71号文第10点规定“可以单宗或区片土地市场评估价为基础，综合考虑改造主体承担的拆迁安置费用、移交给政府的公益性用地及物业等因素确定政府应收地价款。”实际上就是权衡考虑各种影响价格的因素后，在市场评估价基础上打个折扣，最终确定应收地价款。
至于应该给予多少折扣，71号文未予明确，仅规定“具体地价计收标准及形式由各地级以上市人民政府制定。”
律房律地认为，政府收取市场评估价的四折较为公平，这在广东省、广州市的诸多地价计收或城市更新文件中均有类似规定，列举如下：
一是《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）第二十三条规定：“在旧城镇改造中，需要搬迁的国有企业用地由当地人民政府依法收回后通过招标拍卖挂牌方式出让的，在扣除收回土地补偿等费用后，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持企业发展。在旧村庄改造中，市、县人民政府通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持原农村集体经济组织的发展。具体操作办法由市、县人民政府根据当地实际制订。”据此，“三旧”改造中政府收取的土地出让金只是土地纯收益的40%。
二是《转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办〔2010〕35号）之附件1《本通知有关术语的含义》之“二”非常清晰地定义了土地纯收益：“土地纯收益是土地所有者权益的价值体现。除公开出让外，本通知所指土地纯收益按相应用途基准地价的40％确定。”据此，政府收取的土地出让金是基准地价的40%。
三是《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）第（七）条第二款：“完善历史用地征收手续的城市更新项目，经批准同意以协议出让方式供地的，如改造前后用途均为工业用途的，按补办土地有偿使用手续时工业用途市场评估地价的40％计收土地出让金。”虽然该款有着严格的适用条件，但也在一定程度上说明了四折的合理性和科学性。
“三旧”改造协议出让的地价计收标准看似是一个数字游戏，实质上是厚重的也是经典的土地升值部分如何分配以及产权保护的问题。一块已经出让的土地，使用权人响应政府号召，主动拿出来进行改造，土地升值的收益理应由其至少获得一部分，这既是对使用权人拿出土地改造的鼓励，更是对其产权的尊重与保护。同时，我们也应看到，我们国家实行土地公有制，土地所有权人也理应从土地升值的收益中分成一部分。
总的来看，按照市场评估价的４:６比例在政府与原使用权人之间分成较为合理。
71号文第10点还突破现行地价政策关于实物地价的限制，非常贴合实际地规定“在保障政府收益不受损的前提下，允许以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收缴土地价款。”
为鼓励“双创”，助力转型升级，71号文第11点给予创新创业载体享受差别化地价，规定“鼓励各地利用“三旧”用地建设科技企业孵化器、众创空间、新型研发机构、实验室、专业镇协同创新中心等创新创业载体，按科教用地或工业用地用途供地，并综合考虑分割转让比例、转让限制条件、政府回购权等因素实行差别化地价。”
亮点四：创新土地整合与置换，推进整体连片改造。
毫无疑问，成片连片改造，可以更加科学合理、更大体量地布局建筑物，有利于提升土地的节约集约利用程度与水平。然而，成片连片的范围（即改造范围）越大，意味着土地的权属、类型越纷繁复杂，土地整合归宗的难度也会越大。
从理论上讲，可以整合归宗的土地必须权属一致、用途一致（均为建设用地或农用地）。通过收购、作价入股、土地置换等方法可以实现权属一致。收购与作价入股，只要双方“情投意合”即可办成，基本不会存在土地管理上的障碍。而土地置换要复杂一些，如果是土地使用权之间的置换，无论是国有土地使用权之间的置换，还是集体土地使用权之间的置换，抑或国有土地使用权与集体土地使用权之间的置换，均依法有据，特别是《土地管理法》修订后；如果是不同所有权土地之间的置换，则会比较麻烦。
71号文结合土地整合实践，针对不同类型的改造项目，提出了不同的整合方法，具体如下：
一是71号文第7点规定的旧村改造中的土地整合：“经农村集体经济组织同意，旧村庄改造项目可整合本村权属范围内符合土地利用总体规划和城乡规划的其他用地，纳入旧村庄改造项目一并实施改造。纳入的其他用地可参照边角地、夹心地、插花地有关规定进行用地报批，但只能用于复建安置或公益设施建设。”该条对整合前提、对象、程序、用途等做了明确要求。此种整合不存在权属上的难题，因为均属于村权属范围内的土地，只是用途的整合稍显复杂，但给出了明确的办理参考对象，即“纳入的其他用地可参照边角地、夹心地、插花地有关规定进行用地报批”。
二是71号文第8点规定的集体和国有建设用地混合改造：“对于纳入“三旧”改造范围、位置相邻的集体建设用地与国有建设用地，可一并打包进入土地市场，通过公开交易或协议方式确定使用权人，实行统一规划、统一改造、统一运营。”该点内容可以用“五统一”来概括：统一公开交易、统一产权人、统一规划、统一改造、统一运营。无疑，“五统一”有利于成片连片改造，但也存在着极大的想象空间，如集体土地与国土地能够整合归宗，如果能，那么以何种手段整合归宗，是所有权按份共有，还是仅仅使用权整合归宗？如果不能，那么如何实施“统一规划”？
三是71号文第9条规定的土地置：“在符合规划、权属清晰、双方自愿、价值相当的前提下，允许‘三旧’用地之间或‘三旧’用地与其他存量建设用地进行空间位置互换。以拆除重建方式实施的‘三旧’改造项目，可将标图建库范围内的‘三旧’用地进行复垦，复垦产生的建设用地规模和指标可用于本项目范围内的非建设用地，办理转用手续后一并实施改造，也可有偿转让给本市其他“三旧”改造项目使用。”据此，土地置换大体分为四种情形：
其一，改造范围内、外的建设用地用地互换；
其二，改造范围内建设用地与非建设用地的互换；
其三，两个改造项目内的建设用地之间的互换；
其四，两个改造项目内的建设用地与非建设用地的互换。
根据71号文，以上互换是地块空间位置的互换，从法律层面看，本质上是产权的互换。如上所述，土地使用权互换依法有据，但土地所有权互换（实质问题是国有土地所有权能返回到集体土地所有权），是一个比较棘手、敏感的问题。
亮点五：创新规划管理，解决规划编制难题。
（一）“三旧”改造中的规划困局
首先，“三旧”改造专项规划与单元规划如何定位？长期以来，这是一个令人纠结的难题。
各地市大都要求编制“三旧”改造专项规划与单元规划，但如何编制这些规划、深度几何、如何审批，以及如何与《城乡规划法》规定的各类规划衔接，目前并没有明确的上位法依据，致使各类规划相互矛盾以及重复劳动频频发生，既不利于“三旧改造”的推进，也有损于各类规划的权威。
其次，如何为改造地块设置规划条件（尤其是容积率），也是一直困扰政府规划部门审批“三旧”改造项目的一大难题。
由于确定、审核规划条件的相关规则不明确、不具体，致使合理的规划指标、正常的审批流程也会使人民群众浮想联翩，造成规划部门不敢作为的困境。同时，也不排除可能会发生个别审批人员恶意利用规则不明确、不具体的漏洞，肆意妄为，大搞利益输送的情况。
（二）71号文的解决之道
71号文第1点明确规定：“‘三旧’改造涉及控制性详细规划未覆盖的区域，可由规划主管部门组织编制“三旧”改造单元规划，参照控制性详细规划审批程序批准后，作为控制性详细规划实施。‘三旧’改造涉及控制性详细规划调整的，可参照控制性详细规划修改程序批准‘三旧’改造单元规划，覆盖原控制性详细规划。”据此可以看出，“三旧”改造单元规划与控制性详细规划是可以相互替代，或者二者本质上是一回事，内容深度与审批流程一样，只不过名字不同。此项规定非常圆满地解决了“三旧”改造单元规划的定位及其融入《城乡规划法》的难题。
71号文第7点规定：“对以拆除重建方式实施的旧城镇、旧村庄改造项目，应以成本和收益基本平衡为原则合理确定容积率”。该点以简单明快的方式规定了旧城镇、旧村庄改造项目政府审批确定容积率应遵循的基本原则：成本和收益基本平衡。如何核定成本，广州市建立了一套非常成熟、完善、细密的制度与做法，值得各地级市学习参考。但需要指出的是，71号文并没有像《广州市旧村庄更新实施办法》那样规定政府参与容积率结余量的分配，而是从推进“三旧”改造全面开展的立场出发，规定“因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式进行统筹平衡。”可见，容积率结余量可用于其他旧改项目的异地安置、容积率异地补偿等方面。
亮点六：多措并举，助推“困难村”旧改。
尽管71号文第7点规定了“对以拆除重建方式实施的旧城镇、旧村庄改造项目，应以成本和收益基本平衡为原则合理确定容积率。”但在实际工作中，总有一些改造“困难”村，由于土地或规划等方面的原因，无法实现盈亏平衡，需要引进外部资源才能推进旧改。
（一）旧村改造的基本思路及其局限
旧村全面改造的基本思路是卖地→筹资→建新，即出售旧村的地，以筹资拆旧建新。因此，实施旧村改造，必须将旧村改造范围内的土地分成两部分，一部分用于出售以筹资，即融资地块，一部分用于复建安置旧村，即复建安置地块（在实务中，这两个地块不一定是界限清晰的两块地，可能是交织在一起，如广州市海珠区的新市头村）。
总体上，由于村域范围和改造范围是一定的，复建地块与融资地块之间是负相关关系。然而，复建安置的建筑量是刚性的（改造之后比起现状面积还少的话，村民将拒绝改造），复建安置的费用需要通过出售“融资地块”来筹集，在房价一定的情况下，融资地块的建筑量也是刚性的（面积不足的话，可能筹集不到足够的资金来复建安置）。不同的旧村，情况千差万别。有的旧村，可以在改造范围内划出足够的融资地块，进而可以筹集到足够的复建安置费用；有的旧村，受用地、规划等各种因素影响，无法划出足够的融资地块以筹集足够的福建安置资金。后者就是本点所说的“无法实现资金平衡”。
（二）无法实现盈亏平衡的可能原因
一是改造范围内的存量建设用地开发利用强度高，现状建筑量大，复建安置量很大，在可承受的规划容积率下，安排了复建安置用地，则无法安排足够的融资用地，安排了融资用地，则无法安排足够的复建安置用地；
二是受生态保护、航空限高、历史文化等因素的影响，改造范围的规划容积率受限，按照控规未来可以安排的建筑量无法同时完全满足复建安置和卖地融资的需求；
三是受地质、气候等自然因素影响，改造范围内无法承受较高的开发强度，所能承载的极限建筑量无法同时完全满足复建安置和卖地融资的需求。
（三）解决盈亏平衡的主要举措
71号文第7点创新设计了四项举措为“困难村”改造“输血”，这四项举措可以用“旁整博引”来概括，“旁整”就是在改造范围的旁边整合一块其他地块纳入改造范围，博引就是广泛引入其他资源（土地或资金）从而解决安置或融资土地不足的问题。
一是整合村权属范围内的其他土地。
71号文第7点规定：“经农村集体经济组织同意，旧村庄改造项目可整合本村权属范围内符合土地利用总体规划和城乡规划的其他用地，纳入旧村庄改造项目一并实施改造。”该其他用地“可参照边角地、夹心地、插花地有关规定进行用地报批，但只能用于复建安置或公益设施建设。”
此举措可以简称为“旁整”。但71号文未明确整合的方式。《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号）第（三）条规定了“政府征收”的整合方式，即“区政府（广州空港经济区管委会）可采用征收等方式整合本村权属范围内符合城市总体规划和土地利用总体规划的其他用地作为安置和公益设施用地，采用协议或划拨方式纳入旧村改造一并实施建设”。“旁整”的“其他土地”只能用作安置和公益设施用地。
二是异地安置。
如果改造范围内安排了融资地块后，剩余改造用地面积不足安排复建安置地块，不足安排的村民复建房或集体物业另行选址异地安置，也就是在旧村的集体土地范围之外，选择合适的土地作为旧村全部或部分复建安置用地。
三是容积率异地补偿。
如果改造范围内安排了复建安置用地后，剩余改造用地面积不足安排融资用地，不足部分（建筑面积）转移到异地。71号文未明确容积率异地补偿的具体方法。但在一些地级市的地方法规或规章有明确规定，可以参考。《广州市城乡规划条例》第四十五条：“政府实行补偿的方式包括货币补偿和开发权益置换。货币补偿的，按减少部分建筑面积的前期投入予以补偿；开发权益置换的，由用地单位申请将减少的建筑面积等价值置换至用地单位自有产权、规划用途类似的其他地块。前期投入、开发权益等价值置换应当由财政、土地行政管理部门分别委托第三方评估核定。”
四是政府补助。
改造范围内能够安排的融资用地不足以筹集到足额的复建安置费用，不足部分由政府补助。位于特定地段、政府认为必须改造的旧村，以及拟改造用地（全部或部分）被政府征收或征用用于公益或其他用途的旧村，可能会发生政府补助的情形。
亮点七：政府补位，防范旧改烂尾。
71号文第18点规定：“对于市场主导的拆除重建类改造项目，市场主体已征得第16点规定比例的原权利主体同意，但项目仍难以推进，在政府规定的期限内无法与所有原权利主体达成搬迁补偿协议的，该市场主体可申请将项目转为由政府主导的方式推进。市县级人民政府可在现有工作基础上继续推进土地、房产征收（收回）工作，并对经核定的市场主体前期投入费用予以合理补偿。”
如前所述，第16点创设了以“多数决”为基础，“政府裁决、司法裁判”的破解动迁僵局的模式，如果顺利落实到位，可以有效解决“钉子户”难题。但这种模式暂无成功的先例可循，是一种探索。如果经过探索，未能按期达到预期效果，“项目仍难以推进，在政府规定的期限内无法与所有原权利主体达成搬迁补偿协议的”，则可以申请政府征收（或收回），并给予前期费用合理补偿。
无论是对旧改项目而言，还是对改造主体而言，这都是利好。对项目而言，政府接手后，运用征收（或收回）的法定强制权力实施动迁，可以防止项目烂尾；对改造主体而言，可以不至于“血本无归”地退出。东莞、珠海等市的政策文件均规定了改造主体经认定后，必须在规定的时间内完成动迁，否则取消改造主体资格，项目在若干年内不得再申请“三旧”改造。这种“退出”机制，虽然有给改造主体施加压力转为动力，高效推进动迁实施旧改的用意，但无疑风险也太大了，且极不公平合理。71号文则给了改造主体“体面”的退出路径，但需要注意的是，这种体面的退出是以政府愿意接手为前提。
亮点八：优化标图建库标准及要求，推进旧改项目能改尽改。
在《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（粤国土资规字〔2018〕3号）系统规定了“三旧”改造标图建库标准的基础上，71号文第3点进一步优化标图建库的标准和要求，主要有三点：
一是实地在2009年12月31日前已建设使用且符合上盖物占地比例要求，但第二次全国土地调查或最新的土地利用现状图确定为非建设用地，不涉及复垦且确需改造建设的，落实建设用地规模后可纳入标图建库范围。
二是将相邻多宗地整体入库的，可以整体核算上盖物占地比例，但不得包含已认定为闲置土地的地块。此规定可使一些原本不符合标图建库标准的地块搭临近地块的便车办理标图建库。
三是上盖物占地比例未达到30%，但符合相关规划条件或行业用地标准规定的下限，或改造后用于建设教育、医疗、养老、体育等公益性项目的，可纳入标图建库范围。
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