当下我国企业破产重整的困境及对策分析

关于企业破产制度的立法可以追溯到1986年出台的《企业破产法（试行）》，该法对构建社会主义市场经济体制具有重要作用，打破了社会主义企业不能破产的思想禁锢，规定了现代破产立法的程序和目的，但其根本目的是为了解决全民所有制企业的破产问题。直到2006年8月27日《企业破产法》的颁布，不仅正式确立了包含非全民所有制企业的破产立法，还首次引入了破产重整制度，拓宽了法院受理破产案件的范围，为陷入财务困境但有望复苏的企业提供了挽救的可能。现行的《企业破产法》第八章设专门的“破产重整”章节，分为重整申请受理、提交重整计划、裁定批准及重整计划执行四个阶段。

我国企业的破产重整程序，是由债权人、债务人或出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人向法院提出申请，经法院审查对符合法定条件的予以受理，再进入债务人自管或指定管理人管理阶段，由债务人或管理人制定重整计划草案向法院和债权人会议提交，经债权人会议进行表决通过。对于债权人表决不通过的，法院可以依法对符合条件的重整计划草案强制批准。以上通过的重整计划草案将进入执行阶段，未通过的法院将裁定终止重整程序，并宣告债务人破产，进入破产清算程序。

（一）破产重整的受理条件苛刻

法院审查企业是否符合受理破产重整的条件，是启动破产重整程序的关键。《企业破产法》第二条规定了受理破产重整的三种情形：一是，债务人不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务；二是，债务人不能清偿到期债务且明显缺乏清偿能力；三是，债务人有明显丧失清偿能力的可能。可见，立法者以债务人无法清偿债务的标准作为是否启动破产重整程序的受理条件，这相较于破产清算而言无疑降低了门槛，但同时又因标准过于原则与模糊导致各地法院在受理时标准不一、尺度难以把握。

为此，2018年施行的《全国法院破产审判工作会议纪要》又进一步规定了受理破产重整需要对重整企业进行挽救价值和可能的识别审查，对于依据债务人的资产状况、技术工艺、生产销售、行业前景等因素，能够认定债务人明显不具备重整价值以及拯救可能性的，应裁定不予受理。这就使得破产重整的受理从形式审查转变为实质审查，固然有利于节约司法资源、增加破产重整可能性，但也违背了破产法挽救不确定经营走向企业的初衷。更何况，申请人在申请破产重整时往往仅提供有限的符合形式审查的书面材料，只有真正进入破产重整程序后，法院才能够真正摸清债务人真实的资产状况、技术工艺、生产销售、行业前景等，甚至还能捕捉到其他能够影响债务人起死回生的相关条件。而无论破产审判的专业性有多强，审判者毕竟是具有专业素养的司法从业者，无法完全具有敏锐的市场嗅觉，更难以依据确定的因素作出认定重整价值和拯救可能性的准确判断。

（二）不同管理模式下的利弊分析

我国企业破产重整管理者分为两种，一种是有关部门、机构的人员组成的清算组，即债务人自行管理模式；一种是社会中介机构包括律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等，即法院指定的管理人管理模式。不同的管理者，意味着在重整期间对债务人资产及事务的管理主体不同，也意味着对重整方向的控制权不同。两种模式各有利弊。

债务人自行管理，显然更加了解债务人自身的经营和财务状况，更能按照债务人的实际需求切实解决问题，提出的重整计划草案更具有合理性与可行性，也直接有利于促进重整效率、提高重整成功率。但又正因为债务人本身系经营管理不善才导致企业进入破产重整程序，且往往与各债权人之间有着千丝万缕的联系，导致很难公平公正地推进企业的再生。为确保重整管理的独立性、专业性和中立性，满足重整企业的现实需求，社会中介机构作为管理人模式应运而生。然而，作为社会中介机构的破产管理人，一方面不一定能够十分了解债务人的实际经营状况，另一方面系由法院直接指定往往也难以获得债权人的信任，加之单一的法律、财务背景，也会让管理人为债务人重整计划的制定和实施的服务功能受限。

（三）债权人利益保护的必要性与紧迫性

首先，为了挽救破产重整程序中的债务人，债权人可能会对债务清偿作出不同程度的妥协。破产重整作为企业破产前的最后一根稻草，对于债务人而言百利而无一害，如破产重整成功，企业得以挽救，债务人将从无法偿还债务的困境中挣脱，走向良好运营；如破产重整失败，对于债务人而言也仅仅是一种挽救的尝试，并未产生其他实质性的损害。但对于债权人而言，往往会在破产重整计划草案中作出牺牲自身利益的让步，以换得让债务人得以喘息并继续经营的机会。

其次，债务人只需向管理人及法院披露企业的实际经营状况及人员配置，债权人对此缺乏知情权。且对于重整计划草案系债务人或管理人制定，债权人只有表决权但没有制定权，更何况在法院强制批准情况下更可能会直接损害债权人的利益。

再次，各债权人之间，债权人、债务人、出资人利益与社会利益之间多重利益相互冲突，需要尽可能地平衡并重，在保证市场经济发展基础上，避免或减少给社会带来难以承受的经济问题，尽可能地满足各方的利益诉求。

（四）强制批准重整计划的弊端

《企业破产法》第八十七条规定了在债权人会议再次表决后仍未通过重整计划草案的，法院可以强制批准。尽管该条赋予法院在一定条件下的强制批准权，不仅有利于破产重整程序的进行，也相对兼顾了社会利益，但其本质上是国家的公法权力对私法权利领域的干预，造成了即使有部分表决组对重整计划有异议但仍然有被通过的可能。尤其是在一些大型国有企业破产重整过程中，常常会出现行政与司法纵横配合的府院协调机制，这在一定程度上为司法者协调落实重整计划的行政支持提供便利。但不容忽视的是，破产重整程序本身是债权人对利益作出了让步，而重整企业的各项线索指标债权人却难以摸清，重整计划草案也并非债权人草拟和制定，如果连最后的表决权也要被剥夺的话，更使得全体或部分债权人的利益无法得到应有的保障。

（一）从受理者和通过者角度改进司法者介入的缺陷

法院作为司法裁判机构，系破产重整程序的主导者，贯穿重整全过程，并在利益冲突时引导程序的顺利进行。但在具体主导过程中，司法者还应当准确把握重整对企业的现实意义，避免对重整造成司法阻力。

1、受理债权人申请破产重整审查时应重形式轻实质

既然《企业破产法》没有对破产重整的受理作出严苛规定，就不应在司法实践中提高受理门槛、增加重整难度、限制申请破产重整的权利，换而言之，法院不应在受理阶段进行实质性审查。此时，法院也不具备准确判断企业重整价值和重整走向的条件，更无权提前预估债务人存在重整失败的可能性。相反，从激活市场经济、维护企业发展的角度来看，法院应当秉持积极、开放、包容的心态，鼓励无法清偿债务的企业通过破产重整寻求到恰当的计划让企业重新焕发生机，毕竟只要有一线希望就不该放弃。而对于竭尽努力都没有重整成功的企业，法院可以依法终止重整程序，也可视为是司法资源对挽救市场主体的最后一次尝试。

2、完善法院的强制批准权利

首先，确立债权人利益最大原则。债权人对公司财产的请求权通常优先于股东的利润分配权以及剩余财产分配权，这是公司法和破产法均秉持的法律理念。其次，要充分尊重当事人的意思自治。对于重整计划，在兼顾公法权利的基础上也应对其私法属性给予充分的尊重，不在迫不得已的情况下不用强制手段进行干预。再次，如为了保护债权人的利益而不得不强制批准也要审慎适用，确保程序合法、符合“最少组别接受原则”、内容不损害各表决组中反对者的清偿利益。最后，针对强制批准制度一裁终局而缺乏救济渠道，法院可以开通复议或者提出异议的渠道，既可保障债权人的利益，也可防止司法权力的滥用。

（二）慎重选择管理模式，加强破产管理人的职责及监督

《企业破产法》打破了过去只能由清算组主导破产程序的规定，首次引入了破产管理人制度，这也是符合现代破产法律潮流的做法，原则上建立了中介机构担任管理人为原则、清算组担任管理人为例外的架构。但实际操作过程中，尤其是对于复杂的上市公司破产重整案件，鉴于地方政府对于保障国有资产、维护上市公司的上市资格、职工安置、社会稳定、平衡各利益主体方的深入介入和全面协调，由混合清算组担任破产管理人有其深层的社会原因。破产重整中应当依据企业的实际需求和现实可行性，慎重选择管理模式。

此外，也应当严格加强破产管理人的职责，对于不能履行职责或履行职责难以胜任的情况，债权人会议在除了有申请法院更换的权利之外，还应当可以在特定情形下向法院提议更换的主体。法律赋予了管理人制定重整计划草案的权力，债权人有决策通过权，管理人却只向法院报告工作，而债权人只有监督权。这种监督只能是形式上的监督，显然不能充分保障债权人的利益，应当考虑让管理人在向法院报告工作的同时也向债权人报告工作。

（三）完善债权人的合法利益保护

1.完整掌控债务人的全部资产，最大程度地保护债权人利益的实现

如某大型国有公司破产重整计划草案，只涉及集团本部自主品牌板块，不涉及集团旗下上市公司及合资公司，这就意味着债务人最有价值的一块资产被排除在重整范围之外，无疑严重损害了债权人的利益，也导致债权人会议多次表决不能通过。

2. 平衡债权人之间的利益冲突

破产重整计划草案提交后，由债权人会议进行分组表决。根据债权的不同类型，债权人被划分为有财产担保债权组、职工债权组、税款债权组、普通债权组，涉及对出资人权益调整的还应设立出资人组。从不同债权类型的实现顺序上来说，有财产担保债权优于普通债权；但在处理有财产担保债权在与职工债权在财产交叉部分优先受偿权冲突、与诸如承包人的法定优先受偿权冲突等，以及债权人内部是否同意进行破产重整的冲突时，尚不存在统一的适用标准，就需要在实践中协调平衡。

3. 平衡债权人与股东之间的利益冲突

尽管企业因为无法清偿债务导致进入破产重整程序，但并不必然导致公司资不抵债、不存在任何净资产，故债务人的原股东对权益分配的权利依然存在。正是因为债权人作出的权益让步才使得破产重整得以进行，因此股东权益分配顺位应处于债权人清偿之后。为了使得破产重整顺利进行，在债权人削减债权的同时，通常需要对原股东权益作出削减。实践当中，调整的范围既可能是控股股东或持有一定比例以上的股东权益，也有可能是所有股东；股权调整的比例，既可能采用不同比例调整，也有可能同比例调整。至于是否调整、如何调整，通常取决于利害关系人之间的博弈与谈判能力。

4. 保障包括债权人利益在内的各方主体利益平衡

破产重整是债权人、债务人、出资人、重组方等各方力量博弈最终达成合作共赢的结果。一旦破产重整成功，意味着债务人可以继续健康运营，债权人能够最大程度实现债权，重组方也会获得丰厚的投资回报。重整过程中因债权人需要作出对于债务偿还金额或偿还期限的让步，故应以债权人利益最大化为原则，保障债权清偿比率总体相较于破产清算而言要高。

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