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导读：在涉及农村土地确权颁证等案件中，以土地争议为典型的行民交叉案件快速增长，其中的法律适用问题非常值得探讨。下文就这类纠纷整体解决思路，以及常见的5类农村土地基础性争议的法律适用、纠纷解决提出了具体观点和建议。
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目前，以农村土地争议为典型的行民交叉案件较为普遍。审判实务中，存在一定程度的同案异判以及瑕疵裁判等现象。农村土地争议行民交叉案件，或是民事争议解决以行政争议解决为前提，或是行政争议解决以民事争议解决为前提，两种争议关系密切，牵一发而动全身。
为真实反映农村土地争议行民交叉问题现状，笔者以150件二审改判农村土地争议行民交叉案件为样本，观察审判实践的同时结合现有立法，尝试提出阶段性争议化解模式的想法。
审判实务的现状
1 . 农村土地争议事项交叉性
150 件二审发改案件，涉及确认合同效力、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失、土地承包经营权和土地行政登记等6种案件类型，基本囊括了农村土地所有争议种类。实际上，实务中农村土地争议行民交叉问题十分突出，或是民事纠纷的解决以行政争议的解决为前提，或是行政纠纷的解决以民事争议的解决为基础。
如李某某与孙某某、吴某农村土地承包经营权纠纷一案:
一审法院认为，案件争议焦点是土地使用权争议，应当由政府先行处理，判决驳回起诉。而二审法院则认为，案件争议焦点是涉案土地应否返还，属于民事诉讼案件受案范围，一审法院应予以受理。［1］
本案实际存在两种争议：是否存在土地使用权争议和是否存在土地被侵占事实。一般而言，既可能因民事争议引发行政纠纷，也可能是行政瑕疵登记而引发民事争议。而一旦基础性争议事项的事实属性识别不清，既可能导致以行政诉讼程序审理民事争议，也可能引发以民事诉讼程序审理行政争议问题。
2 . 诉争事实阶段性
如上图所示，150二审发改案件中，承包合同效力争议案件32件，承包地取得争议案件88件，侵权事实争议案件30件，案件争议事实之发生次序呈现出明显的阶段性特征。
就农村土地承包经营权整体动态进行分析，其本身就是一个土地承包合同的签订、农村承包地的取得和土地承包经营权存续的过程。在土地承包合同签订、农村承包地取得和土地承包经营权存续的整个过程，农村土地争议皆有可能发生，即农村土地争议存在于农村土地承包经营权取得和存续的全过程。实际上，农村土地争议的阶段性特征与土地承包经营权取得和存续的阶段性是完全相符的。
具体而言，就是以土地承包经营权之取得与存续次序为依据，将农村土地争议划分若干阶段。首先，在土地承包合同签订阶段，因承包合同之效力认定引发争议的，即是承包合同效力型案件。在承包地取得阶段，因承包地之给付引发争议的，即为承包地取得争议型案件。在土地承包经营权存续期间，因对使用权存在妨碍、侵害等侵权事项发生争议的，则为侵权事实争议型案件。
3 . 同案异判问题突出
同案异判问题，一直是困扰农村土地争议行民交叉案件的法律适用难题。农村土地争议化解的同案异判，主要集中于争议应适用何种诉讼救济程序，即案件应适用民事诉讼程序抑或适用行政诉讼救济程序。根据《土地管理法》第16条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。如果当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
但是，对于土地所有权或使用权争议的判断标准和相关农村土地争议行民交叉案件应否适用人民政府处理的前置规则，审判实务中一直是法律认定与适用的难点，不同法官之间、不同审级法院之间对该问题的认定也不一致，因而出现农村土地争议行民交叉案件同案异判问题也就不足为奇了。
4 . 争议原因多元性
从上图可以看出，150件二审发改案件中，因登记瑕疵引发争议案件71件，因互换引发争议案件8件，因租用土地引发争议案件14件，因证地不符引发争议案件41件，因代耕引发争议案件16件。
近年来，伴随农业财政补贴政策的出台或基于征地补偿的考虑，农村土地争议案件大量涌现。从短期来看，服务农村承包地确权颁证工作和维护农村社会稳的要求，也给法院农村土地争议化解带来前所未有的压力，应引起高度重视。
现有立法考量
1 . 二元化争议解决模式
现行法律体系下，二元化争议解决模式以案件受理为适用标准，其实质是将行政诉讼与民事诉讼完全分立，不同争议类型适用不同诉讼救济程序。一般认为，二元化争议解决模式包括先民事后行政型争议化解方式和新行政后民事型争议化解方式。
——先民事后行政型争议化解方式
新《行政诉讼法》第61条第二款规定：“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼”。该类型案件中，民事争议的解决要取决于行政行为的合法性，行政行为的合法性成为民事争议处理的前提条件。［2］ 当然，行政行为的合法性问题也涉及民事案件中行政行为对司法活动的约束力。如果行政行为对法院没有约束力，则法院在本案中可以自行裁断；反之，则需要他者裁断。［3］ 除行政行为存在重大违法事由外，一般不应通过本案对行政行为合法性作出认定。
所以，民事纠纷解决是行政纠纷解决前提的行民交叉案件，一般应当优先受理民事案件，在解决相关民事争议之后再化解行政争议问题。但值得注意的是，“行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据”的前提是相关民事诉讼业已启动。若当事人不预先提起民事诉讼，而是直接向人民法院提起行政诉讼的，法院应当如何做出处理，法律并没有作出明确规定。
——先行政后民事型争议化解方式
《民事诉讼法》第124条规定：“依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼”，第250条也规定：“一案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，应中止审理，中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。”在民事诉讼过程中，如果具体行政行为作为民事争议当事人所主张事实的证据时，行政案件的裁判结果决定着民事案件中诉讼主体资格的确定、案件事实的认定及最终的裁判结果。
此时，民事争议的处理结果必须以行政争议的处理结果为前提，实行“先行后民”，由行政诉讼解决行政争议后再审理民事案件。［4］也就是说，行政纠纷解决是民事纠纷解决前提的行民交叉案件，应当优先受理行政案件。审判实践中，此类纠纷多见于不动产登记或确权案件中。但同样值得注意的是，“一案必须以另一案的审理结果为依据”的规定，另一案也必须已经受理。如果当事人不提起行政诉讼，而是直接提起民事诉讼，案件应当如何作出处理，这里仍存在法律规定的漏洞问题。
2 . 一体化争议解决模式
根据新《行政诉讼法》第61条第一款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。以争议事实类型而非案件受理为争议解决方式适用标准，新《行政诉讼法》为探索行民交叉问题化解迈出了重要一步，具有里程碑意义。但同时，一体化争议解决模式的要求较高，实质上是一种有限的一体化争议解决模式。
——适用类型有限
首先，一体化争议解决模式适用案件范围有限，它只适用于涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼，其他案件则不适用。其次，行民交叉案件可通过行政诉讼实现一体化解决，而能否通过民事诉讼而实现一体化解决，相关法律及司法解释仍然没有对此作出明确规定。当然，不能苛求通过行政诉讼立法而毕其功于一役，但该问题却是客观存在而不容回避的。
——适用条件严格
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下文简称《解释》）第17条的规定，请求一并审理相关民事争议，应在一审开庭前提出，有正当理由的，也可在法庭调查中提出。同时，《解释》还严格规定了一些一并审理民事争议的例外情况，如已经申请仲裁或者提起民事诉讼的，不得通过行政诉讼一并审理民事争议。
——裁判活动独立性
我国的行政诉讼一并审理民事争议，实质是形式意义上的一体化争议解决模式，如相关争议裁判活动独立性贯穿于争议化解的全过程。在立案环节，除审理行政机关对民事争议所作裁决的案件外，行政诉讼一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案；在审理环节，行政诉讼一并审理相关民事争议的，行政争议和民事争议分布依据相关诉讼程序进行；在裁判环节，行政争议和民事争议分别裁判，仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，效力仅及于相关行政争议或者民事争议，发现未上诉生效裁判确有错误的，只能对相关争议提起再审程序。
通过以上论述可知，对于农村土地争议行民交叉案件，新《行政诉讼法》《民事诉讼法》及相关司法解释虽然作出了一些规定，但仍存在着适用标准错位与法律规定漏洞问题，一定程度上也是行民交叉问题产生的诱因。虽然《新行政诉讼法》关于行政诉讼一并审理民事争议的规定是一大亮点，但该种形式意义上的一体化争议化解模式适用条件范围受到严格限制。由此，行民交叉案件的法律适用难题仍需继续探索。
阶段性争议化解的概念提出
1 . 行民交叉案件化解一般原则：基础性争议优先化解
行民交叉具体情形各有千秋，应当根据行民交叉的不同情形采取相应争议化解方法。一般认为，行民交叉问题包括两种情形：一种情形为行政纠纷化解是民事纠纷化解的前提；另一种情形为民事纠纷化解是行政纠纷化解的前提。实际上，与农村土地承包经营权取得与存续的次序性相一致，行政争议与民事争议的产生也具有时间上的先后顺序之分，两种争议不可能同时发生。其中，先产生之争议相比后产生之争议属于基础性争议，只有在解决基础性争议的基础上，后一种争议才能彻底化解。所以，基础性争议优先化解原则与行民交叉案件实质性化解工作一脉相承。
现有法律体系下，应从以下两方面把握基础性争议优先化解原则的理解与运用：
——争议事实属性之识别是行民交叉案件化解的关键
基础性争议优先化解原则建立在基础性争议识别的基础上，对于行民交叉争议问题，司法者必须在两种争议类型之间作出比较和识别。其中，先产生之争议为基础性争议，后产生之争议化解必须以基础性争议化解为前提基础。
——基础性争议优先化解只注重基础性争议诉讼程序选择
基础性争议优先化解是一种实质性争议化解方法，当识别出基础性争议之后，根据基础性争议的事实属性选择适用对应的诉讼救济程序。也就是说，如果基础性争议为民事争议，则选择适用民事诉讼程序，反之则适用行政诉讼程序。一旦确定基础性争议适用的诉讼救济程序，对于后一种争议是独立适用相应诉讼程序，还是通过附属与前一种诉讼程序开展一体化争议化解以，则在所不问。
2 . 阶段性争议化解模式之内涵
如前所述，农村土地承包经营权具备取得、存续和权利受到妨碍或侵害的动态持续性权利属性，而相应的行政争议与民事争议之产生也当然具备时间上的先后次序。因而，依据农村土地争议发生之时间先后顺序，通过确定基础性争议和后发生之争议，并在化解基础性争议的基础上化解后争议。阶段性争议化解模式对于推动农村土地争议实质性化解，无疑是一种很好的尝试与探索。
依据农村土地争议产生阶段性特征，依次化解相关争议的做法，实际上就是阶段性争议化解模式。该种争议化解模式强调谁是基础谁优先，即在分析案情的基础上，理顺行政行为与民事行为之间的因果关系，如果民事案件的处理结果需要以行政争议的处理结果为前提，就优先审查行政行为合法性。［5］ 反之，则应优先化解相关民事争议。具体而言，就是根据土地承包经营权的权利取得、存续和受到妨碍或侵害的阶段性特征，通过明确基础性争议和后发生之争议，以确定农村土地争议诉讼救济程序的一种争议化解模式。更为重要的是，农村土地争议阶段性化解模式以追求行民交叉案件的实质性化解为目标，与行民交叉案件基础性争议优先化解原则完全一致。
常见基础性争议归纳分析
结合审判实践，农村土地争议行民交叉案件中的基础性争议，主要包括土地承包资格取得、土地承包合同订立、土地承包合同履行、农村土地确权登记争议和土地承包经营权受到阻碍或者侵害五种类型，因争议事项的事实属性不同，这五种基础性争议也应分别适用相应诉讼救济程序。
1 . 土地承包资格争议
农村集体所有的土地由本集体组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，具备农村集体组织成员资格是取得土地承包经营权的前提条件。《农村土地承包法》第26条规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”，土地承包资格重要性不言自明。
实践中，土地承包资格争议多因丧失农村集体组织成员而引发，多见于征收补偿款分配案件。土地承包资格取得争议包括户籍登记事项争议即形式土地承包资格争议和成员资格争议即实质土地承包资格争议。
对此两种争议，应区别对待：
一是户籍登记事项争议。在我国，户口性质属于居民户口簿登记事项，因户籍登记问题引发的争议属于行政登记纠纷，依据新《行政诉讼法》相关规定，应适用行政诉讼救济程序。
二是成员资格争议。对于单独成员资格诉讼，需要综合考虑当时的政策、村集体经济组织的土地来源、构成、变迁，以及其有无在本集体经济组织内从事过劳动、时间长短、贡献大小等因素来认定，通常是由该集体经济组织通过村民自治制度来认定集体成员的身份。［6］故对成员资格争议，应依赖村民组织自治，而不应通过诉讼程序予以解决。
2 . 土地承包合同订立争议
《农村土地承包法》第5条规定：“农村集体组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体组织经济组织成员承包土地的权利。”也就是说，土地承包合同订立并不建立在自愿协商的一般合同原则基础上，但依法订立土地承包合同对于村集体组织成员是一项民事权利，而对于村集体组织则是法定义务。农村土地承包应坚持公开、公平、公正原则，民主协商，公平合理，兼顾国家、集体和个人三者利益。村集体组织违反法律规定不订立土地承包合同的，村集体组织成员可依法提起民事诉讼要求村集体组织履行相应民事责任。
同时，乡镇政府负有农村集体土地承包及承包合同管理职责。农户因村集体经济组织不发包而没有实际取得土地承包经营权的，有权要求所在乡镇政府履行相关监督管理的职责。行政政府依法应当在法定期限内作出答复，否则构成行政不作为。［7］当事人提起民事诉讼的，告知其向有关行政主管部门申请解决，寻求行政救济。
3 . 土地承包合同履行争议
《农村土地承包法》第五条规定22条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”所以在土地承包合同依法签订后，土地承包关系依法成立，农户的土地承包经营权自合同生效时即已设立，双方嗣后发生的履行合同纠纷属于法律规定的农村土地承包纠纷，法院应予受理。［8］根据《农村土地承包法》相关规定，发包方的主要义务包括给付承包地、不非法变更解除承包合同、尊重承包方的生产经营自主权等，而承包方主要义务包括不得将承包地用于非农建设、不得给土地造成永久性损害等。
一般认为，土地承包合同义务既是农村土地承包法明确规定的法定义务，也是发包方与承包方的合同约定义务。因此，土地承包合同履行争议实质上属于民事争议，一方当事人不履行土地承包合同义务的，另一方当事人可依法提起民事诉讼，要求对方履行承包合同义务。
4 . 农村土地确权登记争议
《农村土地承包法》第23条规定；“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。可见，土地承包经营权的确权登记造册是法律赋予政府的法定义务。土地承包经营权确权登记是基于土地行政管理需要，具有典型的公权属性，根据新《行政诉讼法》相关规定，属于行政诉讼受案范围。当事人对土地确权登记有异议的，可依法提起行政诉讼，要求行政机关依法予以登记、变更登记或注销登记等。
常见农村土地确权登记争议，主要包括证地不符、同一地块等多个证分别登记为多个农户以及多个证登记土地有交叉等多种情形。而以证地不符、证政不符为典型的土地确定登记瑕疵是引发土地承包经营权争议的主要诱因。
而根据《土地管理法》规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”。也就是说，因农村土地确权登记争议引发的土地所有权和使用权争议，实行行政处理前置，相关争议先行政解决后诉讼救济。但应值得注意的是，根据《土地管理法》第16条第四款之规定，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状，以实现土地使用效用最大化。
5 . 权利阻碍或者侵害争议
《农村土地承包法》第9条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”就权利属性而言，农村土地承包经营权属于用益物权，是一种对世权。根据《物权法》相关规定，妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险；侵害物权，造成权利人侵害的，权利人可以请求侵害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。所以，若存在土地承包经营权阻碍或者侵害争议的，当事人可依法提起民事诉讼，要求侵害人依法承担排除妨碍、停止侵害、赔偿损失以及其他民事责任。
解决农村土地争议行民交叉争议是一项复杂的系统工程，阶段性争议化解模式为相关争议提供了一套化解模型，但同时也必须有相关措施相补充，如基础性争议如何进行准确识别、土地所有权和使用争议如何认定和农村土地权属争议行民审判程序如何衔接等问题。当然，农村土地争议行民交叉案件的产生是多种经济社会因素相互交织的结果，相关争议的化解也不可能一蹴而就。但阶段性争议化解模式可以为推进农村土地争议的实质性化解作出尝试。只要坚持理论创新与实践突破同步，厘清案件裁判思路，必能实现农村土地争议行民交叉案件的实质性化解。
[1] 江苏省淮安市中级人民法院（2016）苏08民终629号民事判决书。
[2] 黄学贤：“行民交叉案件处理之探究”，载《法学》2009年第8期。
[3] 章剑生：“行政行为对法院的拘束效力——基于民事、行政诉讼的交叉视角”，载《行政法论丛》第14卷，第397页。
[4] 赵红星：“民事行政交叉案件审理若干问题研究”，载《河北法学》2012年第2期，第185页。
[5] 吴菲：“行民交叉案件主要问题探究——以工商登记案为例”，载《西南农业大学学报》（社会科学版）2013年1月。
[6] 江苏省高级人民法院课题组：“农村土地承包经营权纠纷若干问题探究”，载《人民司法》2015年第21期。
[7] 刘德权主编：《最高人民法院司法观点集成》（行政及国家赔偿卷），人民法院出版社2014年版，第758页。
[8] 前引[6]，江苏省高级人民法院课题组文。
转自:审判
核校：焦文 璐蔓
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