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基小律说：
政府引导基金作为特殊的一类LP，对PE基金管理人有着的特殊诉求，而这些特殊诉求最终往往通过PE基金管理人与政府引导基金签署的补充协议（“Side Letter”）而得以实现。因此，Side Letter是政府引导基金与PE基金管理人之间利益博弈的最终体现。本文拟就政府引导基金投资PE基金过程中签署的Side Letter各项条款进行逐一分析，以供业界参考。
本文首发于2022年01月27日，好文建议多次阅读！
目录 一、关于出资的要求 二、关于投资运作的要求 三、关于返投的要求 四、关于退出的要求 五、关于跟投机会的要求 六、其他要求 七、小结
政府引导基金是当下PE基金募集的主要资金来源，在目前PE基金募集进入凛冬的季节，如何取得政府的资金支持，成为基金管理人所要面临的一项愈发艰巨的挑战。政府引导基金作为特殊的一类LP，对PE基金管理人有着的特殊诉求，而这些特殊诉求最终往往通过PE基金管理人与政府引导基金签署的补充协议（“Side Letter”）而得以实现。因此，Side Letter是政府引导基金与PE基金管理人之间利益博弈的最终体现。本文拟就政府引导基金投资PE基金过程中签署的Side Letter各项条款进行逐一分析，以供业界参考。
在基金出资方面，政府引导基金与PE基金管理人通常就出资比例、出资顺序及出资违约责任豁免等方面进行补充约定。
1. 设置出资比例的上限
《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）以及《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）未明确政府引导基金在子基金中的出资比例上限。但在实践中，政府引导基金通常会对拟投资的PE基金在Side Letter中设置认缴出资比例上限，该比例通常在10%-30%之间，以避免政府引导基金作为第一大出资人。
2. 设置出资顺序的要求
政府引导基金受“提高财政出资效益、减少资金闲置”的整体要求的影响，同时控制出资比例，通常会要求晚于其他社会投资人出资，并要求PE基金管理人提供其他投资人实缴出资凭证后方才出资。同时，若PE基金募集的对象既有国家级政府引导基金、也有省级政府引导基金或地市级、区县级政府引导基金时，则通常级别高的政府引导基金会要求其出资时间晚于级别低的政府引导基金。因此，若PE基金的其他社会投资人逾期出资，很可能导致政府引导基金暂缓出资，从而影响PE基金的募集进度。
3. 豁免迟延出资的违约责任或给予一定出资宽限期
政府引导基金除要求晚于其他投资人实缴出资外，通常因资金的审批流程存在不确定性，可能存在延迟出资的情形。因此，政府引导基金通常要求PE基金管理人豁免其出资违约的责任或给予一定的出资宽限期，并不计收因延迟出资所产生的利息或违约金。
关于投资运作的要求
在投资运作方面，政府引导基金作为政策性基金，监管部门具有较高的监管要求，这种监管要求穿透到其投资的PE基金的运作中。不仅表现在对PE基金的投资范围做一定的要求，同时也体现在PE基金对外投资的投决机制中。
1. 设置投资限制条款
《政府投资基金暂行管理办法》对政府引导基金在投资运作过程中设定了投资限制条款，例如不得投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金等金融产品；不得进行承担无限连带责任的对外投资；不得向第三方提供贷款和资金拆借等。在实践中，政府引导基金在对PE基金投资时就LPA中关于投资限制的规定基本上沿用上述负面清单。对PE基金而言，尽管有上述投资限制的规定，但根据《私募投资基金备案须知》（2019年12月23日发布），PE基金可以投资上市公司非公开交易的股票、可转债。同时，根据《关于加强私募投资基金监管的若干规定》的规定，PE基金亦可以股权投资为目的向被投企业提供1年期限内不超过PE基金实缴出资20%的借款（“过桥融资”）。因此，政府引导基金的投资要求与市场化PE基金的合规运作存在一定冲突，导致PE基金投资上市公司非公开的股票、可转债及以股权投资为目的的过桥融资是否作为投资限制，成为PE基金管理人与政府引导基金谈判的核心条款，双方往往在Side Letter中进行补充约定，同意PE基金参与上市公司定增或以大宗交易、协议转让等方式投资上市公司股票，也对PE基金参与可转债或同意PE基金以股权投资为目的向被投企业提供过桥融资给予放行。但是笔者也经历过相反的经验，体会了并非所有的政府引导基金对于PE基金的投资都保持相同或相似的宽容态度。
2. 设置投资运作的监督机制
政府引导基金参与PE基金的投资运作通常有三种方式，一是要求在PE基金的顾问委员会委派成员，该成员通常对关联交易、投资限制突破享有一票否决的权利；二是要求在PE基金委派投委会成员，设置投资决策一致同意的决策机制；三是设置预选机制，要求PE基金在立项前向政府引导基金先行申报项目信息，由政府引导基金内部先行判断，通过后投决会方可进行决议。在实践中，在Side Letter中时常可以看到政府引导基金在PE基金项目立项的审查流程进行补充约定，其实就是一种预选机制的设置。
政府产业引导基金是不以盈利为目的，核心在于“引导”，也即通过财政资金来撬动社会资本，最终实现扶持某特定行业或拉动某区域经济的发展。因此，政府引导基金的返投要求是落实该政策导向性的抓手。根据我们的实践经验，政府引导基金在Side Letter就返投要求主要会在如下四个方面进行详细讨论与约定：
1. 返投主体认定：除了拟投基金本身，是否关联基金、管理人、关联方也可以作为返投主体。
2. 返投范围认定：除了拟投基金所投的本地企业，分、子公司设立或迁入是否也可以作为返投业绩，甚至包括被推荐到本地落地的企业。
3. 返投金额认定：通常是政府引导基金实缴出资额的1-2倍之间。
4. 约束与激励条款：未达返投业绩的约束条款以及完成返投后的奖励条款。
关于退出的要求
关于政府投资引导基金的退出条款，也是PE基金募资的重点关注条款。根据2020年2月财政部下发《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号）后，各地政府引导基金的退出压力明显增加。该规定第四条规定，“健全政府投资基金退出机制。设立基金要规定存续期限和提前终止条款，并设置明确的量化指标。基金投资项目偏离目标领域的，财政部门应会同行业主管部门及时纠正；问题严重的，报经本级政府批准后，可中止财政出资或收回资金。基金绩效达不到预期效果、投资进度缓慢或资金长期闲置的，财政出资应按照章程（协议）择机退出。基金未按约定时间完成设立、开展业务，或募集社会资本低于约定下限的，财政出资可提前退出。”因此，政府引导基金在应设置提前终止条款，达不到预期效果的，要择机退出，未达到约定募集和展业要求的，财政资金可以约定提前退出。
在财预〔2020〕7号发布后，结合之前的法律规定，在Side Letter中，政府引导基金与PE基金讨论和商议的条款往往包括如下几个方面：
1. 是否允许让利退出：例如允许管理人在一定的期限内按本金进行回购，期满后可以支付一定的利息进行回购，但超期则只能同股同权退出；
2. 是否允许其他投资人提前退出：部分政府引导基金退出之前要求不允许其他投资人提前退出；
3. 是否要求强制退出：如果遇到PE基金核心人员变更、不合规经营、未按时募集完成、未完成返投要求、基金到期时，是否有权要求通过定向减资等方式要求强制退出，该条款往往成为双方争议最大的条款；
4. 期满退出：对于基金清算财产，是同股同权退出还是要求优先分配权。
其他特殊要求
除了上述要点之外，管理费、落地注册、信息披露与报告等也往往是政府引导基金Side Letter通常涉及的内容，受限于篇幅限制，无法逐一列示，其主要的关注要点具体如下：
1. 管理费：政府引导基金作为基石投资人，是否要求管理费返还；是按照实缴还是认缴缴纳管理费，实现路径等。
2. 注册地：除了基金之外，是否要求管理人注册在当地，或者在当地设立一个新的GP来保障基金在当地贡献税收，相比而言，后者更为普遍。
3. 信息披露与报告：通常比中基协要求的半年报和年报有更高的要求，例如提供季报、提供基金运行情况、甚至要求托管机构专门为其提供专项托管报告。
Side Letter是对LPA的有效补充，可以满足政府引导基金对基金投资的特殊需求,也可以迎合管理人募集资金若干承诺的私密性。尽管如此，我们认为，并不意味着所有问题均可放在Side Letter中解决，部分条款可能过于倾向于一方，或者本来就仅是相互之间的约定，并不同时符合《民法典》和《合伙企业法》的规定而存在效力风险。PE基金管理人与政府引导基金在签署SideLetter时，既需要考虑相互之间增设权利义务的合法性和合规性，同时也需要站在合伙企业的这一角度考虑该类条款的合法性和可操作性。
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