最高院五巡：虽签订国土出让合同时系农用地，但双方约定分期分批开发建设，土地局逐批上报省厅用地并按批准核发土地证，不违反强制性规定

虽然在签订《国有土地使用权出让合同》时案涉土地系农用地，但合同双方当事人约定对案涉项目进行分期分批开发建设，新区土地局根据开发情况逐批次上报省厅用地，同时按照省厅批准的实际用地面积分批核发“建设用地批准书”和“国有土地使用权证”不违反法律、行政法规的强制性规定。

 裁判文书　

最高人民法院

上诉人（原审原告）：西部投资集团有限公司。住所地：陕西省西安市高新区高新路西部国际广场13401室。

法定代表人：邢雅江，该公司执行董事兼总经理。

委托诉讼代理人：朱琳，北京市中伦律师事务所律师。

委托诉讼代理人：张梅花，北京市中伦律师事务所律师。

上诉人（原审被告）：铜川市自然资源局。住所地：陕西省铜川市新区正阳路9号。

法定代表人：相永宏，该局局长。

委托诉讼代理人：胡解良，陕西絜矩律师事务所律师。

委托诉讼代理人：权哲，陕西絜矩律师事务所律师。

上诉人（原审被告）：铜川市新区管理委员会。住所地：陕西省铜川市新区长虹路1号。

法定代表人：韩晓晖，该管委会主任。

委托诉讼代理人：梁安，陕西兰天律师事务所律师。

委托诉讼代理人：李小娟，陕西兰天律师事务所律师。

上诉人西部投资集团有限公司（以下简称西部投资集团）因与上诉人铜川市自然资源局（以下简称自然资源局）、上诉人铜川市新区管理委员会（以下简称新区管委会）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服陕西省高级人民法院（2019）陕民初33号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月18日立案后，依法组成合议庭，于2021年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人西部投资集团的委托诉讼代理人朱琳、张梅花，上诉人自然资源局的委托诉讼代理人胡解良、权哲，上诉人新区管委会的委托诉讼代理人梁安、李小娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

西部投资集团上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判自然资源局、新区管委会返还西部投资集团已支付的土地出让金14413029元，赔偿西部投资集团损失324208127元，共计338621156元。2.判令本案一、二审诉讼费用全部由自然资源局及新区管委会承担。事实和理由：（一）一审法院以新区管委会单方决定不继续履行双方协议的单方违约时点作为计算损失的起点，并据此计算损失赔偿数额，属事实认定及法律适用错误，新区管委会的单方违约决定不产生合同解除的法律效果。案涉《国有土地使用权出让合同》由西部投资集团于2019年5月8日部分解除，至此才产生解除效果，应以此为基础计算损失。西部投资集团自2006年8月至2019年期间，一直在通过提交书面反映材料等方式要求自然资源局、新区管委会依约供地。2018年7月，在未经西部投资集团同意的情况下，自然资源局、新区管委会擅自将上述《国有土地使用权出让合同》项下本应交付西部投资集团的部分土地173.26亩按照5.65亿元的成交价出让给案外人，并由此获得巨额收益。西部投资集团在2019年5月8日一审庭审时，表示解除已经出让给案外人的173.26亩土地对应的该部分合同，自然资源局、新区管委会未表示异议。无论在形式上还是内容上，新区管委会2010年3月的内部处置方案都不是一份正式的解除合同通知，实际也不产生任何合同解除的法律效果。（二）一审法院在已认定自然资源局、新区管委会根本违约导致合同对应部分目的不能实现进而解除该部分合同的情况下，就该部分损失，西部投资集团有权要求恢复原状，并有权要求赔偿损失，损失应当按照解除意思表示到达自然资源局、新区管委会时的地价扣减就该部分土地已支付的土地出让金计算。由于自然资源局、新区管委会2018年6月的根本违约行为，西部投资集团于2019年4月29日解除了“双方合同项下173.26亩土地对应的合同部分内容”（以下简称根本违约解除部分），并于2019年5月8日开庭当日到达自然资源局、新区管委会，该解除行为已生效。在西部投资集团已完全按照双方约定缴纳了根本违约解除部分的土地出让金的情况下，西部投资集团可以要求自然资源局、新区管委会恢复原状，即要求自然资源局、新区管委会返还已支付的土地出让金14413029元。法院应当按照解除意思表示到达自然资源局、新区管委会时即2019年5月8日的地价，减去西部投资集团购得该部分土地的对价779.67万元（173.26亩×4.5万元/亩）计算西部投资集团的可得利益损失，也可参考违约部分173.26亩土地出让给案外人的溢价，即实际出让价格5.65亿元计算。一审中，西部投资集团的主张没有超出该范围，应予全额支持。若案涉第三期332.7597亩土地无法继续交付或该部分合同被解除的情况下，西部投资集团可得利益损失还包括不能交付的剩余土地的增值损失。（三）案涉《国有土地使用权出让合同》仅部分解除，西部投资集团保留对《国有土地使用权出让合同》未解除部分可继续主张的相关权利。由于案涉土地具有可分性，西部投资集团在一审庭审中明确告知对方因该部分土地无法继续履行，故将对应的合同内容予以解除，即部分解除《国有土地使用权出让合同》。而对于剩余部分的土地，西部投资集团从未通知自然资源局、新区管委会解除合同，不发生合同解除的效力。西部投资集团保留要求其继续履行合同或要求其赔偿损失等相关法律权利。（四）一审判决适用《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款错误，应当适用《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款的规定，案涉《国有土地使用权出让合同》自成立即生效。案涉土地是以挂牌公开竞价的方式出让的，一审判决关于土地取得方式认定错误，但是不影响《国有土地使用权出让合同》的合法有效。

自然资源局辩称，（一）案涉《国有土地使用权出让合同》签订时，案涉土地仍属农用地，尚未进行农用地的征用及农用地转建设用地的手续，案涉土地未依法进行公开招拍挂就签署该合同，违反效力性强制性规定，应当认定无效，且西部投资集团对该合同的无效有一定的过错。西部投资集团无权根据该合同继续主张权利，自然资源局也不必按照该合同交付土地。（二）铜川市国土资源局新区分局（以下简称国土局新区分局）成立于2005年7月5日，与新区土地管理局（以下简称新区土地局）没有职能承继关系。根据合同相对性及承继关系，自然资源局并非案涉合同的相对方，不应当承继权利义务。国土局新区分局对案涉土地相关问题的处理，仅仅是协助新区管委会处理案涉土地的历史遗留问题。（三）第一期土地177.74亩，在办理征收后未办理招拍挂出让手续和交付，属于未批先占。西部投资集团未完全支付第一期土地的土地出让金，于2005年、2006年将该土地违法转让获利。二期土地系经陕西省人民政府土地审批件批准转用和征收的新增建设用地，未依法按程序办理供地手续之前土地使用权为国家所有，不是西部投资集团取得土地使用权的宗地，国土局新区分局对案涉二期土地网上挂牌出让的行为合法合规且与西部投资集团诉争的事实没有任何关联。综上，自然资源局请求驳回西部投资集团的上诉请求。

新区管委会辩称，（一）本案一审判决对西部投资集团损失的计算没有事实和法律依据。首先，西部投资集团一期土地出让金应缴896.4万元，实缴土地出让金880.85325万元，至今仍欠缴土地出让金15.5475万元，由此可见本案中明显是西部投资集团没有按约定支付出让金而严重违约，并非新区管委会违约。其次，一审法院判决新区管委会从2010年3月31日开始向西部投资集团返还二期土地款、支付二期损失及2倍利息没有依据。（二）西部投资集团违反出让合同约定，未足额缴纳土地出让金且将其土地非法转让，获取暴利，不存在实际损失和可得利益损失。首先，西部投资集团在没有交清土地出让金、没有取得用地批准、没有投资开发建设的情况下，违法转让土地获取暴利。其次，西部投资集团所述的其可得利益的二期土地当时虽经审批，但并未正式征收。在2018年6月案涉土地被正式征收以后，西部投资集团拒绝参与拍卖，导致二期土地最终被第三人取得。对二期土地的没有取得是其自身原因造成的，故其主张的可得利益损失没有事实依据。（三）案涉《国有土地使用权出让合同》是无效的，西部投资集团无权主张继续履行。首先，新区土地局系新区管委会的内设机构，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。其次，案涉《协议书》是招商框架协议，并不能将其等同于对土地使用权出让合同的批准文件，同时该协议书的内容违反国土资源部有关国有土地使用权招拍挂的相关规定。综上，新区管委会请求驳回西部投资集团的上诉请求。

自然资源局上诉请求：1.撤销一审判决中关于自然资源局承担责任部分，驳回西部投资集团在一审中对自然资源局的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由败诉方承担。事实和理由：（一）自然资源局不是本案适格被告。国土局新区分局与自然资源局及原铜川市新区土地局无职能承继关系和隶属关系，不应当承继新区管委会及新区土地局与相对方签订任何合同的权利义务，应当驳回西部投资集团的起诉。（二）一审判决认定部分事实及合同效力不当。西部投资集团虽主张案涉土地经过公开竞价，但无其他相关证据予以证明，不存在协议取得。一审判决第42页第2行认定案涉土地为协议取得错误。关于合同效力认定不当，《国有土地使用权出让合同》签订时，案涉土地仍属农用地，尚未完成农用地的征用以及农用地转建设用地的手续，新区土地局与西部投资集团未就案涉土地依法进行公开招拍挂就签署《国有土地使用权出让合同》，该合同违反效力性强制性规定，应当认定无效。（二）一审法院判决赔偿西部投资集团损失不当。本案中，经公开挂牌出让给铜川碧桂园房地产开发有限公司的宗地是铜川市2008年度第七批次农用地转用和土地征收中的地块，系陕西省人民政府土地审批件批准转用和征收的新增建设用地，未依法按程序办理供地手续前，西部投资集团尚不能取得土地使用权。碧桂园公司取得土地使用权是依法公开竞得，西部投资集团对此是明知但未参与竞拍，该宗地的使用权出让行为合法合规，与西部投资集团诉争的事实和诉讼请求无关，西部投资集团依此请求赔偿损失无事实和法律依据，应当驳回其诉讼请求。另外，西部投资集团取得土地后未依法办理法定手续，未批先建出卖楼花，至今无法为购房人办理房产证，多年来购房人多次上访严重影响铜川市的稳定和形象。

新区管委会上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回西部投资集团的诉讼请求；2.本案诉讼费用由西部投资集团承担。事实与理由：（一）一审审理程序严重违法，久拖不决，违法组织质证、采信证据。本案一审严重超过法定6个月审理期限，无任何正当理由，久拖不决，严重违反民事诉讼法规定的举证时限，在开庭审理后经过14个月还违法组织质证，显失公正。（二）一审判决认定事实严重错误。1.新区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。《协议书》是招商框架协议，并不是对出让土地合同的批准文件，同时该协议书的内容严重违反了2002年国土资源部、监察部《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》及2002年国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》。按此规定，国有土地使用权土地出让必须进行招拍挂，本案的《国有土地使用权出让合同》没有进行招拍挂，一审判决认定案涉国有土地为协议出让方式符合本案事实，是正确的，但却将此前的招商协议书视为政府批准文件是错误的。事实上铜川市人民政府对案涉合同并没有予以追认。2.一审判决认定西部投资集团用工程款抵付土地出让金1389.71295万元是错误的。陕西新型房地产开发有限公司（以下简称陕西新型公司）并不是本案合同或协议中的当事人，要履行合同约定的抵账就必须有工程款的所有权人即陕西新型公司提供的工程款收据，新区管委会财政部门收到工程款收据才能完成抵账手续，才能向西部投资集团开出土地出让金收据。3.本案中陕西新型公司的工程款冲抵西部投资集团的土地出让金只有386.47万元，剩余1003.2422万元工程款没有办理冲抵手续，不能作为西部投资集团的土地出让金。4.陕西新型公司提交的2020年7月30日的“情况说明”不符合证据的形式要件，且与其2007年5月15日的书面抵账承诺相矛盾，不能作为证据使用。5.一审判决认定新区管委会构成违约严重错误。在履行《国有土地使用权出让合同》过程中，新区管委会并没有违约行为，违约的是西部投资集团，然而一审判决却置上述客观事实不顾，枉法认定新区管委会违约。（三）一审判决适用法律严重错误。1.本案《国有土地使用权出让合同》中涉及的世纪花园项目一期土地已经被西部投资集团强占，对西部投资集团的严重违约违法行为，新区管委会还在行政处理中。世纪花园项目二期土地虽然已经省政府批准，但因国家供地政策的变化，要求必须公开招拍挂且不能提前确定中标人，所以在此之前以世纪花园项目二期报批的土地并不必然是西部投资集团的。2.即使按照一审法院的观点，本案有987.69545万元的工程款抵付了土地出让金，新区管委会不能交付土地，那么按照法律规定，解除合同后，新区管委会的义务也是返还该987.69545万元的土地出让金，只能以987.69545万元为基数确定损失，而不能依据新区八宗供地遗留问题具体处置方案来确定损失。3.一审判决对于合同解除后过错责任的认定违反法律规定。新区管委会出台《新区八宗供地遗留问题具体处置方案》的目的就是因对土地重新招拍挂而对协议出让合同解除采取的补救措施。但该方案通知西部投资集团后，其拒绝依照该处置方案实施。西部投资集团将一期土地强占并转让第三方开发，此后其并没有提出二期建设用地的要求，二期土地是2008年上报的，2009年12月审批期间西部投资集团从未主张过权利，2018年5月公开出让时，其才提出异议。可见并不是新区管委会不愿继续履行出让合同，新区管委会因出让合同价格违法，采取了补救措施，但西部投资集团一直不愿意参加招拍挂，也不解除合同，所以是由于西部投资集团自身的行为造成其损失的扩大，这一后果不能由新区管委会来承担。本案一审判决将解除合同造成损失的责任全部归责于新区管委会，与本案事实不符。4.对合同解除给西部投资集团造成的损失，一审判决依照中国人民银行同期贷款利率及银行间同业拆借贷款报价利率二倍计算资金占用费没有事实根据和法律依据。

西部投资集团辩称，（一）案涉《国有土地使用权出让合同》系协议双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，一审法院依法认定合同合法有效的结论正确。新区管委会关于《国有土地使用权出让合同》无效的主张均没有事实与法律依据，且违背了依法维持合同效力原则。（二）西部投资集团已经严格履行《国有土地使用权出让合同》约定的履行支付土地出让金和其他款项的义务，不存在任何违约行为。西部投资集团依据《国有土地使用权出让合同》的约定实际缴纳了1884.09545万元土地出让金及其他款项。（三）自然资源局、新区管委会拒不交付案涉173.26亩土地构成根本违约，并且将其再次出让给第三方致使该部分合同无法继续履行，西部投资集团有权解除173.26亩土地对应的《国有土地使用权出让合同》，要求返还土地出让金并赔偿损失。（四）一审法院关于自然资源局是本案适格被告的认定正确。（五）新区管委会主张一审审理程序违法缺乏事实与法律依据。一审审理期限问题并不构成程序违法。一审法院于2020年7月30日组织谈话查明事实，亦不违反法律规定。

西部投资集团向一审法院起诉请求：1.依法判令自然资源局、新区管委会返还西部投资集团已支付的14413029元土地出让金。2.自然资源局、新区管委会赔偿西部投资集团损失324208127元。上述金额合计：338621156元。3.本案的诉讼费用由自然资源局、新区管委会承担。

一审法院认定事实：2003年1月20日，铜川市人民政府（甲方）与西部投资集团（乙方）签订《协议书》。该协议书载明：为了进一步改善铜川新区城市配套功能，拓展乙方市场，甲乙双方本着平等、互利的原则，经协商就乙方在铜川新区投资建设世纪花园项目有关问题达成以下协议。协议约定：一、项目总投资：4亿元人民币。二、项目占地约780亩，总建筑面积约60万㎡。三、甲方欢迎乙方在新区开发建设“世纪花园”。积极协助乙方办理用地手续；……（村庄拆迁由甲方组织实施，具体问题双方另行协商），直至项目建成。四、乙方为铜川市级西院办公区建设垫资施工还未付的约1200万元工程款，用该土地抵顶，抵顶地价为4.5万元/亩，剩余土地地价为5.6万元/亩，（考虑到该用地果园面积较大，地面附着物赔偿较多，该地价在执行过程中市政府再给予优惠）。代征地部分地价执行陕西新型公司与铜川市政府签订的合同（约3万元/亩），地面附着物及青苗赔偿由乙方据实结算。乙方在2003年内通过支付现金或转移贷款付清剩余地款，甲方同时按规定给乙方办理土地使用权证书等有关手续（以土地合同为准）。五、乙方享受铜川市及关中高新技术产业带有关优惠政策，享受市政府给予华阳小区的各种优惠政策。六、该项目协议签订后，半年内完成规划设计，分期建设，五年内全部完成建设，2003年度开发完成5-10万㎡的开发任务。新区土地局亦在该协议上盖章。

2003年4月1日新区土地局向西部投资集团出具的《铜川市新区土地局国有土地使用权挂牌出让成交确认书》载明，经审查，你公司提供的竞价资料合法有效，所提供报价高于出让底价。据此，你公司以5.6万元/亩的价格取得此挂牌出让宗地的使用权，并在3日内持此《成交确认书》到新区土地局签订《挂牌出让国有土地使用权出让合同》。

2003年4月9日新区土地局（甲方）与西部投资集团（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》。该合同载明：根据2003年1月20日铜川市人民政府与西部投资集团所签订的协议原则，结合乙方在2003年4月1日《挂牌出让公告》的最终应价结果……就铜川新区世纪花园项目的开发建设用地事宜订立本合同。第三条约定乙方根据本合同获得的土地使用权，在使用年限内可以依法转让，出租或抵押。第四条约定甲方所出让的土地位置及面积为787.7235亩，其中代征地为103.9728亩。第五条约定本合同项下的土地使用出让年限为70年，自领取该宗土地《国有土地使用证》之日起算。第六条约定本合同项下的宗地，按照批准的总体规划是建设铜川新区世纪花园项目。第九条土地使用权出让金、青苗补偿费及地面附着物补偿金：（一）该地块的土地使用权出让的综合地价应按照2003年1月20日铜川市人民政府与该公司签订的协议执行，标准为：1.先用乙方为铜川市人民政府西院办公区施工建设的未付垫资款1389.71295万元冲抵一部分出让金。这部分土地出让金的标准是4.5万元/亩。2.代征地部分的出让金3万元/亩。3.以上两项以外剩余部分的土地出让金为5.6万元/亩（考虑到该用地果园面积较大，地面附着物赔偿较多，该地价在执行过程中市政府再给予优惠）。该项目涉及的部分村庄征迁问题，双方商定由甲方具体组织实施，费用问题按市政府与乙方所签订的协议原则，另行商定并续签合约执行。该项目的耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费及市政公用设施配套费等在上述出让金中包含。以上费用合计3801.21471万元，乙方已付300万元，冲抵1389.71295万元，尚欠2111.50176万元。（二）青苗补偿费按1000元/亩，共计78.77235万元。（三）地面附着物由双方共同核查，按照新区管委会有关政策据实结算，进地前由乙方一次性付清。第十条约定土地出让金的支付办法：本合同下的出让金分阶段支付，首次付款为300万元，已于合同签订前支付清结。第二次支付以乙方垫付工程费1389.71295万元在合同签订后征地时冲抵。第三次支付结合村庄拆迁在第二次冲抵完后由甲方配合完成，具体办法是：甲方同意将新区建设总公司在银行的贷款中相当于乙方应缴出让金数转贷至乙方名下。第十一条约定本合同签订后，乙方同意对该项目进行分期分批开发建设，甲方根据每期开发的面积和已付的土地出让金数额，逐批次上报省厅用地，同时，按照省厅批准的实际用地面积分批核发“建设用地批准书”和“国有土地使用证”。《国有土地使用权出让合同》附件包括《世纪花园情况说明》及2003年1月3日市政府与西部投资集团的《协议书》。

《世纪花园情况说明》载明：（一）总用地面积787.7235亩，建设用地面积683.7507亩，代征面积75.7928亩。（二）费用核算：1.原市委1#、2#楼决算金额2745.1017万元；2.华阳小区总用地面积：266.1825亩（净用地），代征道路：52.5225亩，合计：318.705亩。266.1825亩×4.5万元/亩=1197.82125万元，52.5225亩×3万元/亩=157.5675万元，1197.82125万元+157.5675万元=1355.38875万元；3.可用于世纪花园抵顶地款金额：2745.1017万元-1355.38875万元=1389.71295万元；4.总费用核算：（1）103.9728亩×3万元/亩=311.9184万元，（2）1389.71295万元/4.5万亩=308.8251亩，（3）683.7507亩-308.8251亩=374.9256亩，374.9256亩×5.6万元/亩=2099.58336万元，（4）总费用为：311.9184万元+1389.71295万元+2099.58336万元=3801.21471万元。

2006年8月8日，西部投资集团（甲方）与国土局新区分局统一征地办公室（乙方）就建设铜川新区世纪花园项目甲方委托乙方实施统一征地一事，依据《国有土地使用权出让合同》签订《统征协议》。协议约定：第一条甲方在铜川新区建设的铜川新区世纪花园项目，位于新区规划路西，规划路北，长虹南路东，鸿基路南。总用地209.93亩，其中实用地177.74亩，代征地32.19亩。第二条案涉项目建设需占用袁家村土地……第三条甲方责任（一）负责按本协议约定的方式及数额向乙方支付各种费用……（三）负责配合乙方的征地工作，协助乙方做好群众的青苗和地面附着物赔偿，土地补偿安置工作。第四条乙方责任（一）负责办理用地手续报批……第五条1.土地补偿费、安置补助费（净用地3.5万元/亩，代征地2万元/亩）。2.耕地开垦费按5元/平方米收取。3.新增建设用地有偿使用费按10元/平方米收取。以上三项费用（净用地4.5万元/亩，代征地3万元/亩），合计896.4万元。4.青苗及地上附着物补偿费由甲方根据乙方所在办事处、被征地村组及个人现场登记的数量参照铜新管发[2005]03号文件，以青赔花名册为准，据实予以补偿。第六条征地管理费按第五条费用之和的2.8%收取，计24.93万元。第七条付款方式：该项目征地总费用为896.4万元（不含地面附着物费用和征地管理费费用）。付款方式按新区土地局与西部投资集团签订的《国有土地使用权出让合同》中规定的付款方式支付。第十条甲方必须按照本协议的约定，按时支付统征费用。如果甲方不能按时支付统征费用，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的5‰向乙方缴纳滞纳金，延迟付款超过30日的，乙方有权解除协议，无偿收回土地，乙方并可请求甲方赔偿因违约造成的其他损失。第十一条如果由于乙方过失致使甲方不能按时使用土地，自迟滞之日起，每日按已支付款项的5‰向甲方缴滞纳金，甲方并可请求乙方赔偿因违约造成的其他损失。

根据上述协议约定，铜川国际贸易中心有限公司通过银行转账的方式分别于2003年1月23日向铜川市新区建设资金管理专户支付“世纪花园征地款”300万元。2004年12月30日向新区耕地开垦费及补充耕地保证金专户支付新区建设附加费74.3825万元。2006年1月4日向铜川市新区土地资金管理专户支付新增建设用地有偿使用费120万元。铜川国际贸易中心有限公司就上述付款行为分别出具证明材料载明付款用于西部投资集团与新区土地局签订的“世纪花园”项目的征地费用，以上共计494.3825万元。

另查，1998年12月20日，铜川市城市建设综合开发公司（甲方）与陕西新型公司（乙方）就铜川市市委新区办公楼签订《建设工程施工合同》。西部投资集团法定代表人邢雅江在该协议上签字。2002年8月9日铜川市委办公楼工程财务决算书载明决算金额为2745.1017万元。2007年5月15日，陕西新型公司向铜川市新区财政局出具承诺书载明：我公司前期为铜川市垫资建设的铜川市委办公楼工程已于2002年完成了工程决算，并且按照市政府意见用土地冲抵工程款，现需要办理部分工程款冲抵手续，因尚有大量工程款未完成冲抵，故该次冲抵中涉及的税务问题，我公司承诺在下次结算时全部交纳。2007年6月13日陕西新型公司出具票据载明“铜川市新区管委会，铜川市委1、2#楼工程款17320797.5元抵华阳小区土地、世纪花园土地出让金，华阳小区土地出让金1345609元，抵世纪花园3864707.5元”。2007年6月29日铜川市新区建设资金管理专户出具陕西省事业性收费统一票据四张，其中1205952、1205953、1205954号票据分别记载的金额是99万元，1205955号票据记载的金额是89.47075万元，载明为西部投资集团交纳新区建设附加费（世纪花园）。以上费用共计3864707.5元。

2006年8月8日，铜川市国土资源局新区分局统一征地办公室（甲方）与西部投资集团（乙方）签订《世纪花园地面附着物赔偿协议书》约定：（一）……世纪花园项目用地209.9亩（含代征地32.19亩），地面附着物、青苗补偿金额为202.1075万元。（二）……所有盛挂果果园一次性补偿30万元。（三）以上两项费用合计232.1075万元，由乙方一次性支付给新区会计中心土地管理专户。

2006年8月8日，铜川市国际贸易中心有限公司通过银行分别转账130万元和102.1075万元，同日，铜川国际贸易中心有限公司向铜川新区财政分局出具付款证明，以上两笔款项属于西部投资集团与铜川新区土地局签订的“世纪花园”项目的青苗及地面附着物费用。

2006年8月8日，西部投资集团通过中国人民银行付款24.93万元，新区土地局出具票据载明为征地管理费24.93万元。

另查明，新区管委会提供2006年8月10日陕西西部科技股份有限公司文件《关于申请客运列车（车厢）空调等项目建设用地的报告》，载明陕西西部科技股份有限公司因客运列车空调项目申请用地，2006年11月17日、2007年1月4日铜川市国际贸易中心出具委托付款说明，该公司代陕西西部科技股份有限公司就该项目向铜川市新区土地资金管理中心分别转款50万元。西部投资集团起诉2006年11月17日、2007年1月4日分别支付土地款50万元，并提供缴款单位为陕西西部科技股份有限公司的《陕西省耕地开垦费专用收款票据》，其上载明建设项目类型亦为“客运列车空调项目”。

又查明，2005年8月11日新区管委会铜新管发[2005]50号文件《关于2005年度第二批次农用地转用及土地征收的请示》载明：为了加快铜川新区的建设步伐，加大招商力度，本批次申请农用地转用涉及袁家村土地11.8495公顷（177.74亩）。2006年9月4日陕西省人民政府陕政土批[2006]127号文件《关于铜川市2005年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》载明：同意将铜川市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内新区正阳路街道办事处王岩村、新城村、袁家村等有关村组34.2051公顷农用地（含耕地26.305公顷、园地7.9001公顷）转为建设用地，并同意将上述转用后的34.2051公顷集体土地依法征收为国有。

2008年10月9日铜川市新区管理委员会铜新管发[2008]78号文件《铜川市国土资源局新区分局关于铜川市2008年度第七批次农用地转用及土地征收的请示》载明：地块编号2008-7：拟用地单位西部投资集团有限公司建设世纪花园住宅项目，该项目经铜川市发展和改革委员会同意备案，主要建设内容为商品住宅楼……新区规划局为该地块出具了规划设计文件，规划用地面积11.68594公顷，呈报土地地块面积11.6859公顷（耕地），城市规划用途为居住用地。

2009年12月24日陕西省人民政府审批土地件陕政土批[2009]455号《关于铜川市2008年度第七批次农用地转用和土地征收的批复》载明：（一）同意将铜川市新区土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内正阳路街道办事处袁家村、齐坡村等有关村组11.6859公顷集体农用地（均为耕地）转为建设用地。（二）同意将上述转用后的11.6859公顷集体土地依法征收为国有。（三）同意将上述征收为国有的11.6859公顷土地用于城市建设……并将供地情况报省国土资源厅备案，涉及经营性用地和工业用地必须通过招标、拍卖、挂牌方式供地。

2010年1月14日，在时任铜川市市长（冯新柱）主持下，召开铜川市新区土地规划联席会议纪要，纪要第二条载明：会议原则同意市新区管委会关于处置八宗供地遗留问题的建议。会议决定对新区八宗供地遗留问题先解除原《出让合同》（《协议》），按现行供地政策及规划用途依法公开招拍挂出让，原项目单位可以以意向用地单位名义参与公开出让。若原项目单位未竞得该宗土地使用权，工业用地按新区工业用地最低价标准8万/亩予以退款，其余七宗经营性用地净用地按21万元/亩，代征地按10.88万元/亩（新区划拨土地取得成本价）标准予以退款。若原项目单位竞得该宗土地使用权，上述价款可抵顶出让金，并补缴剩余出让价款；对于遗留问题可依据时间、缴款等情况，退款额可在上述相应标准基础上，在10%范围内予以上下浮动。会议要求，由新区管委会负责，市国土资源局配合，按照所提方案，按照行政和法律并重的方式，抓紧开展处置工作，并于2010年第一季度处置完毕。

2010年3月17日国土局新区分局向新区管委会上报铜国土资新字（2010）22号国土局新区分局文件《关于新区八宗供地遗留问题具体处置方案的请示》载明：西部投资集团世纪花园商业住宅项目。该项目用地位于新区鸿基路以南，长虹路以东，长丰南路以西，总用地787.7235亩，其中净用地683.7507亩、代征地103.9728亩。2003年3月原新区土地局在未经省政府审批的情况下挂牌出让宗地（含代征地），2003年4月9日签订《出让合同》，合同总用地787.7235亩，其中净用地分别为4.5万元/亩（顶账部分）和5.6万元/亩（剩余部分），代征地3万元/亩，合同价款3879.987万元。该项目二期总用地约197.22亩，其中净用地175.29亩（规划总用地204.13亩，净用地175.29亩，代征地28.84亩）。2008年上报省国土厅，省政府已批准。按照市政府有关要求，已将该用地纳入储备用地范围，由市土地储备中心缴纳了新增建设用地有偿使用费，目前正在取回批件中。处置方案：1.解除项目单位与新区管委会或原新区国土部门的《用地协议》或《国有土地使用权出让合同》，同时由新区管委会与项目单位签订《终止合同（协议）的协议书》。2.由新区清欠办牵头，会同财政、国土等相关部门与项目单位核实缴款数额，为下一步退款工作做好准备。3.在管委会同项目单位签订了《终止〈国有土地使用权出让合同〉》（〈用地协议〉协议书）之后，新区国土部门按国家现行土地供应政策及批准的规划用途，编制公开出让方案，在按有关规定进行报批后，依法按程序对该八宗用地进行公开出让，原项目单位可以作为意向用地单位参加公开竞买。4.在项目用地按程序处置完毕后，由新区管委会在60个工作日向项目单位予以退款。根据市规划土地联席会议精神，涉及原规划用途为工业用地的项目，净用地和代征地均按8万元/亩予以退款；涉及原规划用途为经营性用地的七个项目，净用地按21万元/亩，代征地按10.88万元/亩予以退款。5.若项目单位拒不执行上述方案，将采取法律手段予以解决。2010年3月30日新区管委会铜新管发[2010]19号文件《关于新区八宗供地遗留问题具体处置方案的批复》同意该方案。

2010年7月至2018年8月，涉及八宗土地，除西部投资集团的世纪花园项目一期用地未重新评估进行招拍挂手续外，其他七宗土地经过评估重新招拍挂出让，均已重新签订《国有土地使用权出让合同》。

2018年5月10日国土局新区分局向铜川市国土资源局出具文件铜国土资新字[2018]93号《关于一宗国有建设用地使用权公开出让的请示》载明，新区管委会同意拟将位于铜川市新区鸿基东路以南、长丰南路以西的一宗国有建设用地使用权按程序进行公开出让。宗地编号为XQ-02-（11）-10，出让面积11.5508公顷，该宗地属铜川市2008年度第七批次农用地转用和土地征收中的地块，已报经陕西省人民政府批准（陕政土批[2009]455号）。并载明该项目用地已完成土地征收工作，土地权属无争议，征地补偿已经到位。该宗地不涉及违法用地行为。

2018年5月17日铜川市土地储备中心向铜川市国土资源局请示《铜川市土地储备中心关于XQ-02-（11）-10号国有建设用地使用权出让方案的请示》，拟于2018年5月将位于铜川市新区的该宗国有建设用地使用权进行网上公开挂牌出让。

2018年5月18日，铜川市人民政府审批土地件铜政土批[2018]10号《关于XQ-02-（11）-10号宗地国有建设用地使用权出让方案的批复》原则同意铜川市土地储备中心上报的出让方案。

2018年5月19日，铜川市国土资源局委托铜川市土地储备中心于2018年6月8日至6月17日以网上挂牌方式出让XQ-02-（11）-10土地，该宗地位于铜川市新区鸿基东路以南、长丰南路以西，宗地编号为XQ-02-（11）-10，该宗地面积为115508平方米（折合173.26亩），土地用途为住宅用地……2018年5月19日，铜川市国土资源局将铜国土资挂告[2018]5号《铜川市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》刊登在当日《铜川日报》第四版。2018年6月19日铜川碧桂园房地产开发有限公司以56500万元的价格竞得上述土地，并与铜川市土地储备中心签订《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》。

2019年1月3日新区管委会（甲方）与西部投资集团（乙方）签订《协议》。协议约定就2003年4月9日甲方内设职能部门原铜川市新区土地局与西部投资集团签订的《国有土地使用权出让合同》第十五条解决争议的条款重新达成协议，双方发生争议协商不成，可向甲方所在地人民法院诉讼。

再查明，2001年10月8日铜川市机构编制委员会文件铜编发[2001]18号《关于市新区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定的批复》载明：新区管委会是市政府的派出机构。内设机构包括土地局，即铜川新区土地局，其职能是编制新区土地利用、土地资源开发、土地复垦的规划、计划，并监督组织实施；负责建设用地的征用、划拨、出让工作。2005年7月5日铜编发[2005]12号《关于印发铜川市国土资源局新区分局职能配置机构设置和人员编制规定的通知》载明：铜川市国土资源局新区分局为市国土资源局派出机构。其主要职责是……（六）严格执行国家供地政策，拟定土地使用权划拨、出让、租赁……方案，并经批准后负责具体项目供地实施工作……

还查明，2007年6月1日铜川市国土资源局新区分局向西部投资集团有限公司出具铜国土资新停（2007）第02号《铜川市国土资源局新区分局责令停止违法行为通知书》载明因未通过招投标、拍卖、挂牌取得土地使用权，擅自开工建设，未批先用，责令西部投资集团自接到通知书之日立即停止违法用地行为，听候处理。

一审法院认为，本案的争议焦点是：第一，案涉合同的效力。第二，西部投资集团应缴纳土地出让金的数额以及实际缴纳土地出让金数额，是否存在返还土地出让金的情形以及应当返还多少的问题。第三，赔偿损失的数额及赔偿依据。第四，自然资源局是否应当承担返还土地出让金及赔偿损失的责任。

（一）关于案涉合同的效力问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定，“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”铜川市人民政府与西部投资集团就建设世纪花园项目开发建设用地事宜签订《协议书》，该协议书约定了项目占地面积、土地单价等，原铜川市新区土地局在该协议上盖章。随后，铜川市新区土地局向西部投资集团出具《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，并签订《国有土地使用权出让合同》，其中对土地面积、土地出让金数额、支付时间及支付方式进行了约定，并将计算依据《世纪花园情况说明》及市政府与西部投资集团签订的《协议书》作为附件，达成的上述一系列合同均为各方当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效。随后，西部投资集团又与铜川市国土资源局新区分局统一征地办公室签订《统征协议》，该协议与上述《国有土地使用权出让合同》载明的“该项目涉及的部分村庄征迁问题，双方商定由甲方（铜川市新区土地局）具体组织实施，费用问题按市政府与乙方（西部投资集团）所签订的协议原则，另行商定并续签合约执行”内容相互印证，故该协议亦系当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效。

新区管委会辩称《国有土地使用权出让合同》属于无效合同。经查，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条规定，县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。第十二条规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。本案中，双方是采取签订协议在先，报请省级人民政府批准在后的方式。《合同法》第四十四条第二款规定的以批准作为生效条件的合同，该批准属于合同的特别生效条件，而非《民法总则》第一百五十三条第一款所谓的导致合同无效的强制性规定。同时，该合同虽然在签订时系农用地，但是双方当事人在合同中约定对所涉项目进行分期分批开发建设，铜川市新区土地局根据每期开发的面积和已付的土地出让金数额，逐批次上报省厅用地，同时按照省厅批准的实际用地面积分批核发“建设用地批准书”和“国有土地使用权证”的约定亦不违反法律、行政法规的强制性规定。

新区管委会还辩称，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。经查，根据该条第二款规定“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”本案中，铜川市人民政府与西部投资集团签订的《协议书》作为《国有土地使用权出让合同》的附件，其成为该出让合同的组成部分，有批准权土地管理部门作为市一级人民政府的职能部门，市级人民政府的意思表示可以代表土地管理部门的意思表示，故本案可以认定案涉土地使用权出让合同取得了土地管理部门的同意，故新区管委会的抗辩理由不能成立。

另，西部投资集团主张案涉土地经过公开竞价的方式，经查，案涉《国有土地使用权出让合同》载明：结合西部投资集团在2003年4月1日《挂牌出让公告》的最终应价结果……案涉《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》也载明是经过挂牌出让，但是从本案查明的事实看，案涉土地在当时并没有完成相关土地审批及征收手续，并不具备公开竞价的条件，西部投资集团也表示没有其他相关证据证明案涉土地是经过公开竞价的方式取得，故应认定案涉土地为协议取得。

（二）西部投资集团应缴纳土地出让金的数额以及实际缴纳土地出让金的数额，是否存在返还土地出让金的情形以及应当返还多少的问题。案涉《国有土地使用权出让合同》约定土地使用权出让金费用合计3801.21471万元。案涉《协议书》作为该出让合同的附件载明“该项目涉及的部分村庄征迁问题，双方商定由甲方（铜川市新区土地局）具体组织实施，费用问题按市政府与乙方（西部投资集团）所签订的协议原则，另行商定并续签合约执行。”2006年8月8日，西部投资集团与铜川市国土资源局新区分局统一征地办公室签订了《统征协议》。该《统征协议》载明铜川新区世纪花园项目建设需占用袁家村土地，实用地177.74亩。该实用面积与西部投资集团自认已经交付的项目用地面积177.74亩一致。西部投资集团主张已经交付的177.74亩土地，应当按照4.5万元/亩计算为799.83万元，其已经实际支付土地出让金2241.13295万元，应退还其土地出让金为1441.3029万元。经查，西部投资集团交纳的土地出让金数额为：2003年1月23日世纪花园征地款300万元，2004年12月30日新区建设附加费74.3825万元。2006年1月4日新增建设用地有偿使用费120万元，以上共计494.3825万元。2007年6月陕西新型公司工程款抵世纪花园新区建设附加费3864707.5元。以上共计880.85325万元。根据《国有土地使用权出让合同》第九条第一项约定该项目的耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费及市政公用设施配套费等在上述出让金中包含，以上880.85325万元系西部投资集团依据《统征协议》交纳的土地出让金。

西部投资集团主张已经折抵工程款共计1389.71295万元（包括上述3864707.5元）。新区管委会抗辩称铜川市市委办公楼建设工程的合同主体是铜川市城市建设综合开发公司和陕西新型公司，工程款付款的主体为铜川市城市建设综合开发公司。陕西新型公司与西部投资集团是两个独立的公司法人，不能直接将该工程款折抵为本案的土地出让金，而应由陕西新型公司办理财务折抵手续。2007年6月13日陕西新型公司向新区管委会申请并出具收据将17320797.5元工程款抵西部投资集团世纪花园小区土地出让金3864707.5元，新区管委会同意后，实际折抵华阳小区土地出让金1345.609万元，抵世纪花园3864707.5元，并向西部投资集团出具了正式土地收入票据。经查，首先，铜川市人民政府签订的《协议书》《世纪花园情况说明》明确陕西新型公司承建的铜川市委办公楼的工程款折抵部分土地出让金，且已实际部分履行。其次，陕西新型公司与西部投资集团确实是两个独立的公司法人，但陕西新型公司在诉讼中明确表示其至今没有主张过工程款，工程款已经用于折抵土地出让金。陕西新型公司承建的是铜川市委办公楼，支付主体虽然是铜川市城市建设综合开发公司，但是铜川市人民政府在签订协议过程时亦同意工程款折抵地价。第三，双方合同中并没有关于办理折抵手续的相关约定，故新区管委会的抗辩理由不能成立。本案已经查明，已经实际交付177.74亩土地，西部投资集团实际交纳880.85325万元，尚余155467.5元未支付。折抵土地出让金的工程价款是1389.71295万元，征地时已经冲抵的金额是386.47075万元，剩余的1003.2422万元尚未冲抵土地出让金。扣减其并未支付的155467.5元，剩余987.69545万元工程款没有交付土地。根据双方对所涉项目进行分期分批开发建设，铜川市新区土地局根据每期开发的面积和已付的土地出让金数额，逐批次上报省厅用地，同时按照省厅批准的实际用地面积分批核发“建设用地批准书”和“国有土地使用权证”的约定，应当上报省厅用地，自2010年3月30日新区管委会铜新管发[2010]19号文件《关于新区八宗供地遗留问题具体处置方案的批复》通过以后，根据相关会议精神已经不再继续履行上述协议，构成违约。诉讼中，西部投资集团主张因土地出让合同内的部分土地已经再次挂牌出让给第三方，致使土地出让合同无法继续履行，主张解除《国有土地使用权出让合同》。依照《中华人民共和国合同法》第九十七条及《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条“土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿”的规定，折抵为土地出让金的987.69545万元工程款应当予以返还，《国有土地使用权出让合同》尚未履行部分应予解除。

此外，西部投资集团提交的其他票据包括：（1）130万元和102.1075万元系“世纪花园”项目的青苗及地面附着物费用；（2）24.93万元系征地管理费。根据《国有土地使用权出让合同》第九条所载内容，土地出让金并不包括青苗补偿费及地面附着物补偿金。同时根据《统征协议》第七条付款方式：该项目征地总费用为896.4万元不含地面附着物费用和征地管理费用的约定，以上费用不应计入土地出让金数额。（3）2006年11月17日、2007年1月4日票据共计100万元，经查，缴款单位为陕西西部科技股份有限公司的《陕西省耕地开垦费专用收款票据》上载明建设项目类型为“客运列车空调项目”，与案涉项目无关，不应计入土地出让金。

（三）赔偿损失的数额及赔偿依据。西部投资集团主张，双方在合同中约定土地出让金损失为32420.8127万元。如前所述，西部投资集团已经用工程款折抵土地出让金，截至目前尚有987.69545万元工程款没有交付土地。关于赔偿损失。案涉土地价值从2002年签订的每亩4.5万元增长到2018年通过招拍挂出让给案外人的每亩326万余元。西部投资集团主张按照现有地价计算其经济损失，不符合现实情况。同时，铜川市人民政府亦是出于公共管理的需要，为保证社会经济发展依法合规快速健康发展，继而按照国家现行土地供应政策，重新组织招拍挂。此外，其他七家同类情况的企业亦对政府的行为表示了接受。一审法院综合本案的上述情况，根据合同约定的工程款折抵的土地出让金的土地价格为4.5万/亩，应当向西部投资集团交付219.49亩（987.69545万元÷4.5万/亩）土地。参照2010年3月30日新区管委会铜新管发[2010]19号文件《关于新区八宗供地遗留问题具体处置方案的批复》同意的处置方案，即原规划用途为经营性用地的七个项目，净用地按21万元/亩退款。虽然该方案适用的是一期土地，但是从该时间起，自然资源局、新区管委会实际已经表示不愿意继续履行双方协议，已经违反双方合同约定，所以以该时间作为计算损失的起点较为妥当。据此，工程款折抵部分的退还金额应为：应折抵面积219.49亩×21万/亩=4609.29万元。该退还金额包括应当扣减已退还的土地出让金987.69545万元，即自然资源局、新区管委会实际应当退还的金额为3621.59455万元（4609.29万元-987.69545万元=3621.59455万元）。其损失的计算方法一审法院酌定为应当退还的金额3621.59455万元及从2010年3月31日开始计算应当返还金额3621.59455万元的资金占用损失，该资金占用损失按照中国人民银行同期贷款利率的二倍计算，因为自2019年8月20日起，中国人民银行贷款基准利率这一标准已经取消，所以自2019年8月20日起，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的二倍计算。

（四）铜川市自然资源局是否应当承担返还土地出让金及赔偿损失的责任。2001年10月8日铜川市机构编制委员会文件铜编发[2001]18号《关于市新区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定的批复》载明的铜川市新区土地局的职能与2005年7月5日铜编发[2005]12号《关于印发铜川市国土资源局新区分局职能配置机构设置和人员编制规定的通知》载明的国土局新区分局的主要职责具有一定的承继性，且其为市国土资源局派出机构，其是本案适格被告，应当共同承担责任。

综上所述，西部投资集团有限公司的部分诉讼请求成立，应予支持。该院依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条、第十七条，《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款、第九十四条第四项、第九十七条，《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第一款的规定，判决：1.西部投资集团与原新区土地局签订的《国有土地使用权出让合同》有效，尚未履行部分予以解除；2.自然资源局、新区管理委员会自本判决生效30日内返还西部投资集团土地出让金987.69545万元；3.自然资源局、新区管委会自本判决生效之日起30日内向西部投资集团退还款项3621.59455万元及以3621.59455万元为基数，从2010年3月31日起按照中国人民银行同期贷款利率二倍支付至2019年8月19日，从2019年8月20日按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价率的二倍计算至实际给付之日止的资金占用损失；4.驳回西部投资集团的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费1734906元，由西部投资集团负担1255732元，自然资源局、新区管委会负担479174元。

本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。二审期间，西部投资集团提交以下证据：1.《铜川市委办公楼工程建设合同书》，拟证明铜川市人民政府同意用新型房地产公司工程款冲抵案涉土地出让金。2.《国有土地使用权挂牌出让公告》，拟证明西部投资集团已经通过挂牌出让的方式取得案涉土地。3.《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》，拟证明西部投资集团合法占用案涉土地。4.2006年8月至2019年西部投资集团向铜川市政府主管部门书面反映材料，拟证明新区管委会和自然资源局构成对《国有土地使用权出让合同》的根本违约。

自然资源局对第一份证据的真实性认可，对关联性以及证明目的不予认可；对第二份证据的真实性予以认可，对证明目的不予认可；对第三份证据的真实性认可，对证明目的不予认可；对第四份证据的真实性和证明目的不予认可。

新区管委会对第一份证据的真实性及证明目的不予认可；对第二份证据的真实性认可，对证明目的不予认可；对第三份证据的真实性和证明目的不予认可；对第四份证据的真实性和证明目的不予认可。

结合西部投资集团的举证内容及自然资源局、新区管委会的质证意见，本院对西部投资集团提交的五份证据的真实性、合法性予以确认，对于上述证据证明的事项结合本案争议焦点的分析予以认定。

本院另查明，铜川市国土资源局于2019年3月11日更名为铜川市自然资源局。

二审法院对一审法院查明的其他事实予以确认。

本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案二审争议的焦点问题为：（一）一审法院认定案涉《国有土地使用权出让合同》有效是否有误；（二）一审法院判决解除案涉《国有土地使用权出让合同》尚未履行部分是否有误；（三）一审法院判决自然资源局、新区管委会返还西部投资集团土地出让金987.69545万元是否有误；（四）一审判决关于赔偿损失的土地范围及数额的认定是否有误；（五）自然资源局是否为本案适格被告；（六）一审法院是否存在程序违法问题。分述如下：

（一）关于一审法院认定案涉《国有土地使用权出让合同》有效是否有误的问题。首先，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第二款的规定，“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”本案中，铜川市人民政府与西部投资集团签订的《协议书》及铜川市人民政府于2010年1月14日作出的会议纪要均可证明铜川市人民政府对案涉《国有土地使用权出让合同》是认可的，新区土地局作为新区管委会的内设机构，对于铜川市人民政府作出的上述决议应予执行，因此铜川市人民政府的上述意思表示与新区土地局事后追认的法律效果是一致的，一审法院由此认定案涉土地使用权出让合同取得了土地管理部门的同意并无不当。其次，虽然在签订《国有土地使用权出让合同》时案涉土地系农用地，但合同双方当事人约定对案涉项目进行分期分批开发建设，新区土地局根据开发情况逐批次上报省厅用地，同时按照省厅批准的实际用地面积分批核发“建设用地批准书”和“国有土地使用权证”不违反法律、行政法规的强制性规定。第三，案涉《国有土地使用权出让合同》签订时没有完成土地审批和征收手续，故不具备公开竞价的条件，一审法院因此认定案涉土地系西部投资集团协议取得是正确的。综上，一审法院认定案涉《国有土地使用权出让合同》有效并无不当。

（二）关于一审法院判决解除《国有土地使用权出让合同》尚未履行部分是否有误的问题。新区管委会于2010年3月30日已经明确表示拒绝继续履行《国有土地使用权出让合同》，并通知了西部投资集团。在一审审理过程中，西部投资集团亦诉请对该《国有土地使用权出让合同》予以解除。并且，自然资源局已经就案涉《国有土地使用权出让合同》项下未交付土地与案外人签订了《国有土地使用权出让合同》，本案当事人已无继续履行《国有土地使用权出让合同》的可能，一审法院由此判决解除《国有土地使用权出让合同》尚未履行部分并无不当。另外，西部投资集团关于仅请求解除《国有土地使用权出让合同》中已经出让给案外人的部分土地与其在一审审理过程中补充提出的诉讼请求及其提交的《情况说明》载明的内容不符，本院不予支持。

（三）关于一审法院判决自然资源局、新区管委会返还西部投资集团土地出让金987.69545万元是否有误的问题。对于已经交付的出让金，双方存在争议的为1389.71295万元工程款是否应当全部折抵为土地出让金。本案当事人在案涉《协议书》和《国有土地使用权出让合同》中均明确作出以工程款折抵土地出让金的意思表示，而折抵手续仅为该行为的程序性手续，折抵手续办理与否并不能阻却折抵行为的实际发生。依据案涉《国有土地使用权出让合同》的规定，“先用乙方为铜川市人民政府西院办公区施工建设的未垫付资款1389.71295万元折抵一部分出让金。这部分土地出让金的标准是4.5万元/亩。”并且在陕西新型公司出具的《情况说明》证明折抵事实的情况下，新区管委会亦没有提供相应证据证明，在该工程款自2002年结算以来，其向陕西新型公司履行过该笔工程款的付款义务。故应认定该1389.71295万元工程款已折抵土地出让金。西部投资集团一期项目土地出让金应缴896.4万元，实际缴纳494.3825万元，以工程款冲抵土地出让金1389.71295万元，故自然资源局、新区管委会应当返还西部投资集团土地出让金987.69545万元。

（四）关于一审法院对于赔偿损失的土地范围及数额的认定是否有误的问题。首先，《国有土地使用权出让合同》约定的土地价格为4.5万/亩，西部投资集团已折抵土地出让金的987.69545万元工程款对应的未支付土地计算为219.49亩，新区管委会、自然资源局应当对该部分未交付土地承担违约责任，向西部投资集团支付相应的违约金。其次，因新区管委会自2010年3月30日出台《关于新区八宗供地遗留问题具体处置方案的批复》起，已经以实际行为表示拒绝继续履行合同，所以以该时间作为利益损失的起算点并无不当。第三，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二条规定，“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，当时的法律、司法解释有规定，适用当时的法律、司法解释的规定，但是适用民法典的规定更有利于保护民事主体合法权益，更有利于维护社会和经济秩序，更有利于弘扬社会主义核心价值观的除外。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条第一款规定，“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。”因自然资源局、新区管委会的违约行为是在地方规划调整和有利于公共资源有效利用的前提下做出的，且西部投资集团在相关政策和规划改变后，没有及时与自然资源局和新区管委会进行磋商解决，存在放任损失任意扩大的故意。鉴于西部投资集团主张的324208127元的损失赔偿金额过高，一审法院对其予以调整，比照案涉土地同批次解决的其他七宗地的赔偿方式及数额来计算西部投资集团的损失数额，并酌定按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）的二倍计算至实际给付之日止的资金占用损失，并无明显不当。

（五）关于自然资源局是否为本案适格被告的问题。根据一审法院查明的事实，国土局新区分局成立后，承继原新区土地局有关土地利用和土地使用权出让的相关职能，而国土局新区分局为自然资源局的派出机构，故一审法院认定自然资源局为本案适格被告，应当共同承担责任并无不当。

（六）关于一审法院是否存在程序违法的问题。首先，新区管委会主张一审法院审理超出法律规定期限，程序违法。本院经审查一审案件卷宗材料，一审法院已依法办理扣除案件审理期限的手续，本案不存在超期审理的情形，对于新区管委会提出的该项主张，本院不予支持。其次，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零二条第一款、第二款的规定，“当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关的，人民法院应当采纳，并依照民事诉讼法第六十五条、第一百一十五条第一款的规定予以训诫、罚款。当事人非因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院应当采纳，并对当事人予以训诫。”西部投资集团在一审庭审结束后提交的证据与案件的基本事实有关，一审法院对该证据予以采信并无不当。

综上所述，西部投资集团、自然资源局、新区管委会的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费1734906元，由铜川市自然资源局、铜川市新区管理委员会负担479174元，由西部投资集团有限公司负担1255732元，

本判决为终审判决。

审判长　何　波

审判员　陈宏宇

审判员　张　梅

二〇二一年五月十八日

法官助理　张义敏

书记员　余亚平