地方平台公司合规管理及转型发展中的法律问题

地方投融资平台在推动基础设施建设、引导地方产业发展、筹集建设资金、促进地方经济增长等方面发挥了重要作用，但由于平台定位、法人治理、项目周期、营利能力、管理运作不规范等多方面原因，一些地方平台公司偿债风险日益加大，合规管理及转型发展问题日益突出。

• 地方政府融资平台公司，指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。（《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号））

• 地方政府投融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。（《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金[2010]2881号））

• 地方政府融资平台，是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。（中国银监会（已撤销）《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2013]10号））

(二) 特点及问题

• 平台数量众多，不同机构对于地方投融资平台的性质理解基本相似但界定和统计口径并不完全一致。

• 平台主要承担融资和建设两大任务，为地方筹集资金，并承担基础设施、公共服务项目等方面的投资建设任务。

• 有限独立性。虽然为独立法人，但通常难以做到人财物真正意义上的独立。

• 业务经营形式有不同分类，大致可分为融资类、投资建设类、投资与融资兼顾的综合类，亦有按照性质和转型方向分为商业类、公益类、商业与公益综合类，等。

• 鉴于项目的公益或准公益性质，通常项目周期较长，部分平台公司盈利能力较弱，还债能力较低。

• 部分平台公司定位不清晰，治理结构不完善，内控不健全，在设立运作、资金监管、信息披露等方面亦不规范，在人财物方面缺乏必要的自主性。

• 债务规模较大，债务违约风险突出。以城投债为例，2023年正常到期规模为3.03万亿，占全部城投债余额的21.9%；面临回售的规模约2.00万亿，占城投债余额的14.4%，城投债到期及回售规模较大，面临较大的刚性兑付压力^[注1]。而近些年尤其是近期一些地方投融资平台的债务违约情形，亦令业内外关注。

二十世纪八十年代末、九十年代初，地方平台公司开始在全国各个城市设立（最早的地方投融资平台是上海市政府为落实国务院国函（1986）94号批复而成立的公司）。2008年金融危机之后地方平台公司数量大幅增加。2009年3月18日中国人民银行与中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发[2009]92号），提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”鉴于融资平台公司出现的一些问题，为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，国务院于2010年6月发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），开始对融资平台公司进行清理规范。以下是各阶段部分相关法规和政策（非全部）的梳理：

第一阶段（初步清理规范，2010.6-2014.9）

第二阶段（转型发展，区分存量和增量实施分类管理，2014.9-2017年底）

第三阶段（着力解决存量隐性债务，2017年底至今）

2022年底及2023年在稳增长背景下支持合理融资，亦有一些配套文件，但对于地方融资平台的强监管政策仍然延续，财政部在2023年3月20日发布的《2022年中国财政政策执行情况报告》中再次明确指出，2023年要遏制地方政府隐性债务增量，稳妥化解存量，坚决制止违法违规举债行为，加强对融资平台公司的综合治理，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

(一) 明确平台定位、实施必要重组

明确相关平台的战略定位和转型发展规划，理顺地方政府与融资平台关系，剥离相关融资平台公司的政府融资职能，通过分类归并、资产整合、清算、混合所有制改革等多种方式，进行必要的梳理和重组。这其中也涉及股权转让、股权划转、资产注入、资产划出、重整、混改等一系列与法律层面有关的工作。

(二) 优化治理结构

根据平台的不同定位，采取不同的管控和治理模式，优化股权结构和公司治理结构。强化权利责任对等，健全以公司章程为核心的内部制度体系，理顺出资人、党组织、股东会、董事会、经理层、监事会之间的关系，明确内部组织机构的权利、义务、责任，实现各负其责、规范运作、相互衔接、有效制衡。

(三) 完善内控机制及外部监控体系

• 建立健全地方平台公司的内部规章制度，完善内控机制，并及时将法律法规规范性文件等监管要求转化为平台内部流程和内部刚性约束；

• 强化内外部监督，加强对地方平台公司重大风险隐患整改检查，全面提升内控体系的有效性；

• 加强资金关键环节管理，切实加强项目资本金支付、贷后管理等关键环节，密切跟踪监测项目进度和资金使用情况，确保风险管控到位，严防资金挪用风险；

• 建立完善责任追究机制的主体、对象、范围、条件、实施程序、监督机制等相关制度。

(四) 高度重视债务偿还机制

平台公司实现转型最终的落脚点是处置好存量债务，需要高度重视存量债务，从法律、财务等方面进行全面梳理，充分评估相关债务的法律和财务状况，依法明确界定债务归属，统筹考虑债务与偿债能力的匹配度，审慎评估相关债权债务和各类担保的合法性、有效性，完善债务偿还机制，并制定完善风险应对预案。

(五) 投融资筹划及多元化融资方式

做好相关平台公司的投融资筹划，并通过多元化融资方式，盘活存量资产，优化资产结构，增加资金来源。这其中也涉及相关法律文件的落实及法律程序的完善。

(六) 注意合规红线

例如：

• 不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资；

• 不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等；

• 不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押；

• 不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资；

• 参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务；

• 不得将融资服务作为政府购买服务内容；

• 不得以其他任何形式新增地方政府隐性债务。等。

• 摸底法律尽职调查（包括但不限于平台历史沿革、股权结构、治理结构、权属、债权、债务状况、担保、合规情况、诉讼仲裁、处罚等）；

• 转型、合规、存量债务处理等方面的方案建议；

• 法律文件起草审阅，法律政策咨询、相关程序协助，出具法律意见书等；

• 债务处理非诉讼及诉讼服务，破产重整程序。等。

通过专业机构的参与和协助，理顺地方政府与投融资平台关系，促进地方投融资平台的市场化运营，增强投融资平台自我造血功能，使相关平台公司成为真正自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的市场化主体，有序消化存量隐性债务。

（本文为国浩金融业务委员会主任、国浩上海合伙人管建军2023年5月27日在“国浩金融证券合规论坛”的演讲。）