政策性破产：土地变现后职工安置优先于担保物权

根据国务院2006年底《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》，实施政策性关闭破产的期限为2005年至2008年。2008年后不再实施政策性关闭破产。已列入规划的拟关闭破产企业，按年度编制关闭破产计划。可以说政策性破产作为一种特殊的破产方式正在逐渐消失于历史舞台，但是2008年前已经列入全国国有企业关闭破产工作总体规划的企业并非已经全部完成了政策性破产工作，基于各种各样的现实因素，目前政策性破产虽已不多见，但是仍旧散见于各大国企，本文仅对政策性破产中土地处置的特点进行梳理，为大家办理政策性破产业务提供参考与借鉴。

政策性破产目前没有检索到明确的法律定义，一般理解为国务院有关部门确定的纳入国家破产兼并计划并享受相应优惠政策的国有企业破产，在实施国有企业破产中，优先适用《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号），《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发〔1997〕10号）等文件为破产依据，由政府主导、法院实施的有计划有步骤的破产行为。

如文首所述，根据《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》的规定，目前可以适用政策性破产这一模式的企业须以已列入全国国有企业关闭破产工作总体规划为前提，否则不能适用政策性破产的相关规定。

 1.1994年10月25日，国务院发布《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）

主要内容：

① 上海、天津等18个城市被国务院确定为优化资本结构试点工作的城市。建立和完善企业优胜劣汰机制，各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构指导和规范这些城市国有企业破产工作。

② 各有关城市人民政府要按照本通知，在实施企业破产中，采取各种有效措施，首先妥善安置破产企业职工，保持社会稳定。

③ 企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置；安置破产企业职工后有剩余的，剩余部分与其他破产财产统一列入破产财产分配方案。

④ 处置企业土地使用权所得不足以安置破产企业职工的，不足部分应当从处置其他破产财产所得中拨付。

⑤ 担保的处理：破产企业作为抵押物的财产，债权人放弃优先受偿权利的，抵押财产计入破产财产；债权人不放弃优先受偿权利的，超过抵押债权的部分计入破产财产。

2.1997年3月2日，国务院发布《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号）

① 将试点城市由18个扩大到111个，为加强对试点城市企业兼并破产和职工再就业工作的组织领导，成立全国企业兼并破产和职工再就业领导小组。其中主要职责是：负责全国试点城市企业兼并破产和职工再就业工作的组织领导与协调；制订《企业兼并破产和职工再就业工作计划》的编制办法等。

② 安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。  破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。

③ 破产企业财产处置所得，在支付安置职工的费用后，其剩余部分按照《破产法》的规定，按比例清偿债务。

3. 1998年2月17日，国家土地管理局发布《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（中华人民共和国国家土地管理局令第8号）：第六条 国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。

4.1999年4月16日，国家经济贸易委员会、中国人民银行发布《关于1999年国有企业兼并破产工作有关问题的通知》（国经贸企改[1999]301号），凡列入1999年国家兼并破产项目的国有企业破产，无论是否在试点城市，均适用上述两个文件规定的优惠政策。

5.2000年全国企业兼并破产和职工再就业领导小组在《关于2000年全国企业兼并破产工作意见的通知》（[2000]15号）中规定：凡经国务院批准的兼并、破产、关闭项目，不论是否在试点城市，均执行国务院规定的有关政策。

 至2000年，政策性破产从试点城市已经推向全国，直到2006年底国务院《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》出台，为政策性破产划下了退出历史舞台的时间界限。2006年8月27日，《中华人民共和国企业破产法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，自2007年6月1日起施行，《中华人民共和国企业破产法（试行）》同时废止。虽然《中华人民共和国企业破产法》第一百零九条规定：对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。但是仍然在第一百三十二条予以了特殊情况的适用说明：“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”即，破产法对于在本法公布之日前对于职工的保险、补偿金等支出仍然给予了一定的优先性，并且并未划定国有企业的适用范围。而破产法第一百三十三条则直接预留了政策性破产适用的法律空间：在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。2007年出台的《中华人民共和国物权法》第一百七十条，担保物权优先性的适用亦有但书：“担保物权人在债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，依法享有就担保财产优先受偿的权利，但法律另有规定的除外。”

综上，政策性破产中，破产企业土地使用权的变现优先用于职工安置而非优先清偿担保物权人有着较为充分的法律依据。在很多评论中，政策性破产被视为行政干预（尽管已转化为法规形式），认为把破产当做政府解决国有企业亏损、安置失业职工、调整产业结构、减轻政府负担的一种“由债权人买单”的方式，不符合市场经济的运行规律。

企业实行政策性破产是国家为解决国有企业历史遗留债务而采取的一项特殊政策，涉及国家对国有企业改革，调整国有经济布局和结构，维护企业和社会稳定的重大方针政策，具有一定的现实意义。政策性破产不仅对担保物权优先性有一定突破，在银行债务处理上也有非常突出的政策性特点, 鉴于该部分与本文主题并非直接相关，在此不多做赘述。

为保证政策性破产中土地变现的顺利进行，抵押权人需配合办理抵押解除手续，如武汉市中院在上诉人中国信达资产管理股份有限公司湖北省分公司与被上诉人武汉市武汉毛巾厂与破产有关的纠纷一案二审民事判决书中就提到：法院认为：毛巾厂于2007年11月1日经国家批准列为企业破产项目，湖北省及武汉市也均作出了相应同意毛巾厂破产的批复，故本案应当适用《中华人民共和国企业破产法》和国务院关于政策性破产的相关规定。……从上述规定可知，本案诉争抵押财产应当优先予以变卖用于解决破产时的职工安置，而对诉争抵押财产予以变卖，应当先行对抵押财产上所设抵押予以注销登记。另外，武汉中院作出的（2010）武民商破字第2-8号《民事裁定书》，已裁定对毛巾厂破产财产管理人作出的《武汉市武汉毛巾厂破产财产变价方案》依法予以确认。在该变价方案中，毛巾厂所有的土地使用权由武汉市土地整理储备中心储备，并按有关规定程序处置。房屋建筑物包含武房房他市字第01123号《房屋他项权证》对应的房产全部为拟处置土地使用权地块的附着物，随土地使用权一并处置。故原审法院判令信达湖北分公司协助毛巾厂办理武房房他市字第01123号《房屋他项权证》的抵押登记注销手续、归还武房地籍自字第04-30050号《土地使用权证》和武房房自字第04-30050号《房屋所有权证》并无不当，应予以维持。

如前所述，政策性破产制度存在较多争议，然笔者经过检索中国裁判文书网等网站，与政策性破产直接相关的诉讼案件数量较少。

政策性破产关于土地处置的特殊性绝大多数情况下影响的债权人与担保物权人均为银行或国有资产管理公司，与其他的民事主体利益的冲突有限（截止发文前未检索到一例担保物权人为银行或国有资产管理公司以外的案例）。2009年3月30日，最高人民法院印发《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》的通知，其中，明确列明案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：“……（二）债权人向国家政策性关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的；（三）债权人向已列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的；……”该通知的出台，也是导致政策性破产引发的债权纠纷多在政策范围内调解协调处理而诉讼判决较少的原因。

在司法实践中，作为债权人、担保物权人的银行或国有资产管理公司不仅不得就政策性破产企业清偿债务提起诉讼，且对政策性破产企业的资产处置存有配合的义务，如中国东方资产管理公司合肥办事处与安庆市染织厂返还原物纠纷一案中，安庆市染织厂就其名下的共十本房屋所有权证项下的房产办理了抵押担保贷款业务，并办理了抵押登记，同时将上述十本房屋所有权证交银行封存，后银行将该笔债权转移至资产管理公司，房屋所有权证原件同时移交。安庆市染织厂启动政策性破产企业拟处置其名下资产，资产管理公司拒绝返还房屋所有权证原件，后企业诉至法院，法院判决应予返还。一审法院甚至直接在判决书中写道：“国家决定部分国有企业实施政策性关闭破产，是为解决历史遗留问题而采取的一项特殊政策，本案所涉债权为国家政策所指向的特殊不良金融债权。依据相关政策规定，东方资产合肥办事处不得向安庆市染织厂主张债权，亦不得主张该债权项下的担保物权。”政策性这三个字加在破产之前不可谓不重要，不可谓不特殊。

政策性破产虽然有较强的政策性与特殊性，但其在破产流程的处理中，与依法破产并无太大不同，其差别笔者总结有如下几点：

1.适用法律和政策规定不同

非政策性破产：适用《中华人民共和国企业破产法》。

政策性破产：除适用《破产法》外，优先适用国务院国发[1994]59号文、国发[1997]10号文、国经贸企改[1999]301号文及[2000]15号文、《国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定》（财工字[1996]226号）等一系列政策规定。

2.适用的主体不同

政策性破产只适用于国有工业企业，且已经列入全国国有企业关闭破产工作总体规划。

非国有企业和国有非工业企业、未列入全国国有企业关闭破产工作总体规划的企业不能适用政策性破产。

3.财产分配次序不同

政策性破产企业财产处置所得，在支付安置职工的费用后，其剩余部分按照《破产法》的规定，按比例清偿债务。

4.土地处置所得的用途不同

非政策性破产：企业的土地使用权转让所得应纳入破产财产参与清偿分配，无优先安置职工一说。

政策性破产：企业处置依法取得的土地使用权所得须作为安置费用优先安置职工，如有剩余可与其它破产财产一起列入破产财产分配方案参与清偿分配。

5.职工安置的重要性不同

政策性破产的职工安置：可以占用处置土地使用权所得和其他财产。

非政策性破产的职工安置工作：严格按照破产的财产分配次序进行分配，不保证必然覆盖职工安置费用。

[1]（2014）鄂武汉中民商终字第01394号。

[2]（2013）皖民二终字第00079号。

[3]国发[1997]10号文：国务院强调：国发[1994]59号文件中有关破产方面的政策，只适用于国务院确定的企业“优化资本结构”试点城市（以下简称试点城市，名单见附件）范围内的国有工业企业。