广州“三旧”改造政策解读和实操细节讲解

  近几年广东省三旧改造如火如荼铺开，2018年以来广州市旧村改造加速推进，政策上也做了不少修改和完善，本文就广州市旧村改造政策和具体实践内容进行梳理探讨。

       从我国人多地少的国情来看，经历了四十年经济高速增长之后，土地资源供给瓶颈和土地成本大幅抬升的问题已日益凸显，对于地方政府来说，促进经济发展需要腾出更多的土地，但面临收储成本和农民利益要求不断提高的问题；对于开发商而言，企业的持续发展也需要充足和成本合理的土地作为支撑，因此，三旧改造可以说是在土地资源约束的大环境下的一种政策创新，对开发商来说也将逐渐成为未来一种主要的拿地方式。

      早在2008年底广东省就率先在全国开展了城市“三旧”改造试点，2018年4月，省国土资源厅发布《关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》，明确了以“协议供地为主，公开出让为辅”的供地方式；同年，省国土资源厅表示除重点基础设施及民生保障项目外，不再向珠三角地区直接下达新增建设用地指标，实行“以存量换增量”“改三奖一”等政策，这意味着未来三旧改造可能会成为进入大湾区房地产市场最为重要，甚至是唯一的途径。而2013年国土资源部也曾印发文件，决定在全国10个省（市、区）全面开展城镇低效用地再开发利用工作。可见旧改未来不仅是在广东，在全国都有望全面铺开，在这一趋势下，广州市作为旧改的先行者，其政策和具体实践有很大的学习和参考价值。

   目前广州市的旧村改造主要包括以下三种模式：

    （一）征收储备。由政府整理土地，负责村民住宅和村集体物业复建安置补偿，整理的土地纳入储备后实施公开出让或用于市政公用设施建设，村集体经济组织不参与土地出让收益分成。

     （二）自主改造。由村集体经济组织根据批复的项目实施方案自行拆迁补偿安置，由村集体经济组织或其全资子公司申请以协议出让方式获得融资地块开发融资。

     （三）合作改造。由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案，通过市公共资源交易中心公开招标引进开发企业合作参与改造，村集体经济组织可申请将融资地块协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；或者通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。

       以上三大模式当中，可以协议方式获得土地、同时可由开发商扮演重要角色的主要是第三种，也即合作改造模式，具体的案例如下：

  应该说，村企合作模式避免了传统政府收储模式中土地公开招拍挂的竞价过程，可以在一定程度上降低土地成本，但旧改里面，只要涉及引入合作企业，就必须通过公共资源交易中心的招拍挂，也即村集体制定引入合作企业的招标、挂牌、拍卖文件，报区政府审核同意后，委托市公共资源交易中心以“招拍挂”方式确定合作企业，公开择优选择合作企业参与改造。而招拍挂的具体选择标准并不明确，里面必然有许多需要前期与村集体协商的内容。

       简单来讲，广州市旧村改造基本遵循“村集体改造意愿及方式表决——纳入政府城市更新年度计划——基础数据调查、认定及公示——片区策划方案编制及审批——实施方案编制、代表表决——区政府或市城市更新领导机构审批——实施方案经权属人表决——实施方案批复生效——住宅签订《补偿安置协议》——房屋拆除——项目建设——竣工验收——分房确权”这样一个大致流程，下面针对几个比较关键的环节进行介绍。

      （一）基础数据调查

      基础数据调查是广州市旧村改造流程里面最核心的一个内容。

      从理论和政策层面上理解，广州城市更新的基本原则是“政府主导、市场运作、多方参与、互利共赢”，“政府主导”原则要求政府站在全局高度上对于旧村有一个全面的了解和把控，“互利共赢”原则要求分配结果能够平衡各方利益，所以全部旧村改造都要纳入政府的城市更新项目库和数据库，而且前期勘察整理工作由财政拨款，不允许开发商介入。

       更通俗来讲，基数调查是划分蛋糕的前提和基础，不仅决定了需要给村里的复建面积，也很大程度上决定了开发商可以最终获得的市场销售面积。从此次培训班了解的内容来看，各方可获面积的总体计算方式如下：

       首先，以基础数据为主要依据计算得出全面改造成本；第二，用改造成本除以楼面地价得出总建筑面积；第三，总建面积减去复建面积之后剩下的融资面积，才是开发商可以面向市场销售的面积。

 （二）与村集体进行合作需要注意的政策规定和问题

       关于村集体何时可以引入合作企业这一问题，2015年广州市《城市更新办法配套文件》规定，“项目实施方案批复前，村集体经济组织不得自行选取合作企业。项目实施方案批复后，方可开展合作改造方案的拟定和项目实施主体的选择、确认工作。参与招标企业应当承诺未参与该村更新改造基础数据摸查和方案编制工作”，但是，由于实施方案批复之前，还涉及到片区策划、控规修改和实施方案制定等与开发商利益密切相关的问题，同时村集体本身也不具备这样的专业也策划能力，因此2017年广州市《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》将相关规定修改为“基础数据经区政府审核公布后，村集体经济组织可以引入合作企业”。

      更进一步的，2018年广州市《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》还规定村集体可以在基础数据调查之前引入“合作意向”企业，且规定村集体在合作意向协议可约定企业在协议之日起30日内缴纳履约金，用地面积小于30公顷的项目应提供不少于2亿元履约金（现金）；用地面积大于（等于）30公顷的项目应提供不少于3亿元履约金（现金）。按照该意见引入合作意向企业、缴纳履约金的旧村，可以优先纳入城市更新年度计划。但需要注意的是，哪怕是成为合作意向企业，后期成为正式合作企业也需要重新按照公共资源交易中心招拍挂程序进行。