【独家】PPP模式下的园区综合开发之土地相关法律实务（一）

PPP模式下的园区综合开发之土地相关法律实务（一）

锦天城律师事务所 刘飞 合伙人律师

方静 律师

来源：PPP知乎

园区综合开发模式又称为工业园/新城整体开发模式或产城融合开发模式，指将一片待开发区域作为整体进行规划及开发建设，同时引入某种产业或概念，以实现该区域的整体城镇化转型、并实质改善区域经济发展环境。本轮PPP模式大热以来，考虑到运用PPP模式能够最大限度引入开发建设资金以解决融资问题、并调动投资人对区域经济进行整体策划和开发建设以实现区域经济的可持续性发展，地方政府在越来越多的园区综合开发项目中尝试采用PPP模式，而在PPP模式下，政府方仅负责园区大范围的管理监督、政策支持、基础设施及公共服务价格和质量的监管等工作，而社会资本方（项目公司）则需负责整个园区的规划、投融资、建设、运营的大部分工作。

固安工业园区新型城镇化项目便是典型的PPP模式下的园区综合开发项目，是发改委首批公布的13个PPP项目典型案例之一。在该项目中，固安县人民政府通过公开招标的方式引入华夏幸福基业股份有限公司（以下称“华夏幸福”）作为项目的社会资本方，并授予华夏幸福全资设立的项目公司以特许经营权，由项目公司负责园区的规划、投融资、建设、运营等一体化的市场运作，基本操作模式如下：

其中：

1、 土地整理投资指配合以政府有关部门为主体进行的土地征转以及形成建设用地的相关工作；

2、 基础设施建设包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设；

3、 公共设施建设指公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设；

4、 产业发展服务包括招商引资、企业服务等；

5、 咨询运营服务包括开发区域的空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务，公共项目维护等。

政府对项目公司负责的上述工作以成本+合理收益的方式给予回报，但双方约定，上述回报费用的来源仅限于委托区域内所产生的收入，包括税收、土地使用权转让收入等。

当前大多数园区综合开发PPP项目都与固安项目所采用的模式大同小异，由于包含土地的一级整理及部分二级开发的工作，往往涉及的投资量巨大、动辄百亿。虽然这种模式的各种高大上名称听上去“不明觉厉”，形式也千变万化，但笔者认为，由于在园区综合开发PPP项目中项目公司负责的工作范围包括土地的一级开发及二级开发，收益来源也主要为土地二级开发所产生的各项收入，即直接或间接地以土地二级开发的收益对土地一二级开发的成本给予回报，因此，可以说，该模式的核心和基础依然是土地一二级联动开发，土地的一二级联动开发是整个模式的基础，同时又是核心。因此，不论是政府方还是社会资本方，如想确保园区综合开发PPP项目成功落地及顺利实施，都需要充分了解该模式下各个实施阶段所涉及的土地管理的相关法律法规、或了解现行法律体系下的操作障碍和风险，从而使项目实施和收益分享具备合规性和可操作性。笔者将在本文中对PPP模式下园区综合开发项目中所涉及的主要土地管理的相关法律法规等进行充分收集和分类整理，并结合笔者的实操经验予以简要解析，以供读者参考。

一、土地一级开发主体资格的取得

土地一级开发，即对纳入土地储备范围的土地，按照各项规划条件进行征地、拆迁、土地整理、适当的市政配套设施建设，使土地达到出让标准的土地开发行为，也就是通常所说的将“生地”变为“熟地”，关于取得土地一级开发的主体资格有如下规定：

《土地管理法实施条例》第二十五条：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”；

《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)：“土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位”；

《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第十八条：土地储备机构应对储备土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件；另外，该办法第十九条进一步明确：“前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位”；

《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）第三条：“土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应‘净地’提供有效保障。进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设”；

《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》（财综[2006]68号）中：“土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出，通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低开发成本”。

《北京市土地储备和一级开发暂行办法》、《北京市土地一级开发项目招投标暂行办法》明确规定，除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外的项目均需通过公开招标方式确定项目开发主体。

综上，土地储备机构作为市县人民政府的授权机构，为合法的土地一级开发主体，土地一级开发中涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应由土地储备机构通过公开招标的方式选择工程实施单位，同时鼓励其他前期开发工作皆以公开招标的方式选择实施单位。因此，在园区综合开发建设PPP项目中，应优先考虑以公开招标的方式采购社会资本，以使其在通过采购程序成为中选社会资本的同时一并合法取得土地一级开发的主体资格。

二、土地的开发利用与城乡规划和土地规划

园区综合开发PPP项目中，社会资本的工作范围包含一级土地整理和二级土地开发，且社会资本的绝大部分收益直接或间接地来源于二级土地的开发利用及相应收入，而根据我国的土地管理相关法律法规，对土地进行收储及开发建设的各项工作必须严格遵循适用于区域范围内的城乡规划、土地规划、土地利用计划所确定的土地性质、土地用途、土地收储及使用计划等，因此，在园区综合开发PPP项目中，提前编制适用于园区开发建设的城乡规划、土地规划、土地利用计划以获得合法审批，并使其与政府和社会资本方对区域内土地的开发建设计划相契合，是确保政府和社会资本方能够按计划展开一级土地整理和二级土地开发工作、实现PPP模式下投资收益的重要前提。笔者将我国城乡规划及土地规划的结构及相关规定作出如下总结：

(一) 城乡规划

目前，我国关于城乡规划的主要法律法规包括《城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等，根据该等规定，我国城乡规划体系如下：

各级、各类城乡规划编制和审批主体如下：

*上述各类规划涉及的修改应由原审批机关批准。

(二) 土地规划

目前，我国关于土地规划的主要法律法规包括《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等，根据上述规定，我们土地规划的分类及编制审批基本情况如下：

*上述各类规划涉及的修改应由原审批机关批准。

(三) 土地规划、城乡规划与经济发展规划的衔接

《土地管理法》第二十二条：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”；

《土地管理法》第二十四条：“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。”；

《城乡规划法》第五条：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”；

《城乡规划法》第三十四条：“城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案”。

根据上述规定，土地规划、城乡规划及经济发展规划应相互协调、相互衔接，但由于各种规划编制主体、编制机制、编制尺度、编制期限不同，导致事实上各种规划相互冲突、难以协调。在实际操作中，政府方需根据已有规划协调组织编制所需其它规划并获得审批，必要时还需对已有规划进行修订以配合开发建设计划。但由于规划间冲突频现、审批和修订机制繁杂，无论是政府方还是社会资本方，均需在各项前期规划的编制和出台上投入大量的精力和时间。即使这样，各方也还需承担规划审批、规划间冲突而产生的规划有效性而带来的风险，这将大大拖延项目的进度及加大各方的项目执行风险。甚至部分项目为了满足实施进度先靠各方的拍脑袋计划签约开工、然后再补编或补修相关规划，而一旦最终获批的规划与事先计划不符，则会导致项目的收益机制的大幅度调整或项目整体终止，虽在合作协议中通常将规划审批责任交由政府方承担，但事实上一旦项目失败合作双方都将不可避免的承担相应的损失。据悉，中央及地方政府均已在积极推动“多规合一”的立法和试点工作，“多规合一”有望在十三五期间实现突破，“多规合一”实现后，由于规划工作而给园区综合开发项目带来的实操难度和项目风险有望得到缓解。

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