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来源：威科先行
近年来，随着金融防风险不断深入，监管机构及时对部分高风险保险机构进行了处置。在保险机构风险处置过程中面临诸多问题，法律法规没有明确规定，也缺乏相关案例可以借鉴。对风险处置中遇到的问题进行研究，有利于完善保险公司风险处置机制，具有现实必要性。
本文对保险机构风险处置中所面临的部分重点问题进行梳理及分析，以期对未来保险机构风险处置提供更多的解决思路。
一、关于行政接管的相关问题
（一）接管的法律属性
接管是对金融机构采取的一种行政处置措施，目标是促使金融机构恢复正常经营能力。保险公司接管就是为了避免或处置已经或者可能发生的偿付能力危机、保护保单所有人的利益，强制取得保险公司控制权的监管措施。接管过程中，虽不会发生企业所有权上的转移，但政府作为接管人，接管的是企业全部的经营管理权。这是在企业自救难以实现的情况下，政府基于公共利益保护的需要，通过行政干预的方式，强制扭正企业的不良经营状态，使之回归正轨的一种行政行为。只有当私人经济没有能力有序、高效地完成某一任务时，国家对经济的调控才作为备用力量予以考虑。[1]
《保险法》中没有明确保险公司接管行为的性质。通常认为，接管属于行政强制措施。《行政强制法》第三条规定，行政机关采取金融业审慎监管措施的，依照有关法律、行政法规的规定执行。《行政强制法》释义部分说明，金融业关系国家金融秩序，有特殊的运行规律和管理规则，为保证金融机构稳健运行，需要展开审慎监管。根据《保险法》等规定，在金融机构违反审慎经营规则，可能严重危及金融机构的稳健运行，损害客户合法权益时，金融业监督管理机构可依法采取审慎监管措施。
行政接管是以挽救为目的、临时性接收经营管理权的一种行政强制措施，其临时性表现在接管组在一定期限内行使经营管理权，一旦限制的法定情形消失，则立即解除行政接管状态。我国《保险法》第146条明确规定了接管期限最长不得超过二年，接管程序具有过渡性质，最终必将解除接管或转向重整或清算。接管程序仅是为问题保险公司破产提供了一个缓冲机会，为查清保险公司状况、采取下一步行动做准备，监管机关也可在接管中直接对问题保险公司进行救助。[2]
综合来看，保险公司的接管本质上属于行政强制行为，属于金融业的审慎监管措施，目的是对严重危及金融机构稳健运行机构采取的特殊措施，保证金融机构稳健运行。审慎监管措施的特征，包括接管方式的强制性、接管对象的特定性、接管时间的短暂性、接管程序的严肃性等特征，[3]保险公司接管行为，均符合上述特点。
（二）接管的条件
《保险法》第一百四十四条规定，保险公司接管条件中包括“损害社会公共利益，可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力的”。目前法律上对社会公共利益并没有明确的界定，在《民法典》中，以公序良俗概念取代了社会公共利益，两者内涵基本一致。公序良俗包括公共秩序和善良风俗，公共秩序就包含金融秩序。从保险行业特殊性来看，这里的社会公共利益应该是金融管理秩序，有引发金融风险的可能性，也有大规模损害金融消费者权益的可能性。
从比较法的角度看，美国《保险公司破产管理示范法》第 207 条未区分接管、重整或清算程序，规定了三者的共同事由，接管事由非常广泛，涵盖保险公司偿付能力、经营主体违法行为、损害社会公共利益等方面，由监管机构根据具体情况决定是否采取接管措施，其中主体违法行为采取了列举的方式。[4]
“可能危及”偿付能力只是一个事实，而不一定是违法行为的结果。基于“可能危及”本身可否发生接管，殊值研究。例如：90年代末，日本的日产生命保险公司和东邦生命保险公司相继被接管，且东邦生命保险公司最终以破产为终结，给日本保险监管带来了教训和反思。自1998年起，日本建立了更为细致的保险公司清偿能力预警制度，在评价偿付比率时，参考了资产评估要素。而且对保险公司根据其动态偿付能力进行了分级，并基于分级制度而给出了具体的解决方针。[5]日本偿付风险预警机制的发展，揭示了对偿付能力判断的动态性和复杂性，很难用简单的划红线的方法解决。
如何判断保险公司符合接管条件，目前尚无明确的标准。
（三）接管期间其他股东权利的保护问题
保险公司接管后，可能还会涉及到其他小股东、利益相关方的合法权益保护问题。保险公司接管的法律属性为行政强制，依据《行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。
依据上述规定，被接管金融机构的其他股东以及利益相关的公民、法人和其他组织，依法有权利救济的途径。相关主体可以向做出接管决定的行政机关进行陈述、申辩，也有权向金融监督管理总局（原银保监会）或金融监督管理总局的上级机关（国务院）提起行政复议，或者以金融监督管理总局为被告提起行政诉讼，要求赔偿损失。
《企业破产法》第一百三十四条规定，国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。实践中，保险机构被接管时，同时会向法院申请上述“三中止”，中止以公司为被告的诉讼和执行程序。因此，其他股东，如果以公司为被告通过民事诉讼主张权利的，只能等到接管程序结束之后，但行政复议、行政诉讼等，并不在“三中止”范围内。
二、保险公司破产的相关问题
（一）保险公司接管期满后的破产标准
《保险法》第一百四十八条规定：“被整顿、被接管的保险公司有《破产法》第二条规定情形的，国务院保险监督管理机构可以依法向人民法院申请对该保险公司进行重整或者破产清算。”
《破产法》第二条，采用的是不能偿还到期债务的标准，但这个标准在用在金融或保险公司可能难以适用。目前我国还没有出台专门的金融机构破产法律法规，从保险的经营特点来看，保险公司的主要指标是偿付能力严重不足。依据《保险公司偿付能力管理规定》（2021），综合偿付能力充足率不低于100%，核心偿付能力充足率不低于50%。综合偿付能力充足率低于100%说明保险公司的实际资本小于最低资本，偿付能力不足，但目前监管规定中，对保险公司“偿付能力严重不足”没有规定具体标准。
（二）接管是否属于保险公司破产前置程序
保险公司接管作为行政措施，其目的在于救助问题保险公司，使其恢复经营能力。这一点是与破产重整、清算程序完全不同的，接管更注重政府主导下市场化手段的运用，以金融机构重回市场为目标。而“破产法规定的债权受偿规则，目的在于公平合理地分配破产公司的破产财产，避免复杂和不必要的协商过程”。
鉴于金融机构与一般公司的区别，近年来，也由专家建议，在未来制定的“金融机构破产法”中明确风险处置期间已采取的处置措施，应认可其法律效力，明确风险处置程序是金融机构破产申请的前置程序，只有经过风险处置的金融机构才可以进入破产程序。
三、风险处置中保险消费者权益的保护
对于保险消费者的利益保护是保险机构风险处置中的重点问题。保险消费者包含人身保险和财产保险中的投保人、被保险人和受益人。
（一）保险消费者权利
2013年10月，全国人大常务委员会修改《消费者权益保护法》（简称“《消保法》”），第二十八条明确了“金融服务的经营者”的概念及保险服务经营者的义务，《消保法》首次将保险行业消费者以法律规定形式纳入保护范围。
2015年11月，国务院办公厅发布了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，明确了金融机构消费者权益保护工作的行为规范，要求金融机构充分尊重并自觉保障金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等基本权利，依法、合规开展经营活动。
2023年3月，银保监会（原）发布了《银行保险机构消费者权益保护管理办法》，并在《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》基础上进一步细化和完善了金融消费者的八项基本权利保护措施。
前述法律保护框架中将金融消费者权利归纳为以下八项，详述如下：
1、财产安全权。金融机构应当依法保障金融消费者在购买金融产品和接受金融服务过程中的财产安全，金融消费者依法享有财产不受威胁、侵害的权利。
2、知情权。金融消费者享有知悉所购买金融产品或所接受金融服务的真实情况的权利。涉及风险处置的，应当对处置情况有所知情。
3、自主选择权。金融消费者享有自行决定是否购买金融产品或接受金融服务的权利。
4、公平交易权。金融消费者在金融机构办理业务时享有公正、平等交易的权利。
5、依法求偿权。金融消费者在购买金融产品或接受金融服务过程中，遭受人身、财产损害，属于合同责任范围的，金融消费者享有向金融机构要求赔偿的权利。
6、受教育权。金融消费者有接受金融消费知识教育的基本权利，特别是如何在自身权益受到侵害时进行维权专业知识教育。
7、受尊重权。金融消费者在购买金融产品和接受金融服务过程中，享有人格尊严和民族风俗习惯受尊重的权利，享有不被歧视性差别对待的权利。
8、信息安全权。金融消费者对其基本信息与财务信息享有不被金融机构非相关人员知悉、不被非法定机构和任何单位与个人查询或传播的权利。
综上，在保险机构风险处置过程中，保险消费者核心权利是财产安全权，发生保险事故时的求偿权，以及对风险处置过程中的信息知情权。如何维护保险消费者的上述权利，也是今后风险处置过程中需要综合考虑的问题。
（二）风险处置中的保单持有人救助
由于保险公司经营具有社会性，涉及社会公共利益，因此，为了更好实现对被保险人利益更严格的保护，我国在保险公司的重整、破产清算程序方面作了一系列特别规定。
如《保险法》第九十一条规定了保险公司破产案件中破产财产的清偿顺序，保险金给付优于普通破产债权，第九十二条针对人寿保险公司有特殊规定，在人寿保险公司宣告破产的情况下，既存人寿保险保单的效力和权益不受影响并继续有效存续，将由相关保险公司依法受让或由监管机构指定保险公司承接。《保险法》第一百条规定，保险保障基金将被统筹使用于在保险公司被撤销或者被宣告破产时，向投保人、被保险人或者受益人提供救济、向依法接受其人寿保险合同的保险公司提供救济。
1、对人寿保险合同保单持有人的救助。《保险法》第九十二条明确保险机构被依法撤销或者被依法宣告破产的，人寿保险保单的转让是法定要求。《保险保障基金管理办法》第22条规定，保单受让公司可接受的救助为：1、保单持有人为个人的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的90％为限；2、保单持有人为机构的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的80％为限；3、对保险合同中投资成分等的具体救助办法，另行制定。除人寿保险合同外的其他长期人身保险合同，其救助标准按照人寿保险合同执行。
2、对非人寿保险合同保单持有人的救助。非人寿保险合同的具体救助规则体现在《保险保障基金管理办法》第20条，财产保险、短期健康保险、短期意外伤害保险的保单持有人可接受的救助为，1、保单持有人的保单利益在人民币5万元以内的部分，保险保障基金予以全额救助；2、保单持有人为个人的，对其保单利益超过人民币5万元的部分，保险保障基金的救助金额为超过部分金额的90%；保单持有人为机构的，对其保单利益超过人民币5万元的部分，保险保障基金的救助金额为超过部分金额的80%。
（三）保单救助中存在的问题
1、非人寿保险合同延续问题。由于保险合同的长期性特点，延续保险合同、使保单持有人按照原来约定的条款无间隙的继续享有保险服务，是保险公司在退出市场过程中保障保单持有人利益最大化的处理方式之一。但针对非人寿保险合同的保单持有人，当下的救助只针对其损失金额的大小，并未明确保险合同的延续问题，这是未来需明确的方面。
2、被救助的保单持有人选择权问题。人寿保险机构退出市场时的救济途径均为指定，作为保单持有人的独立个体而言，不具有自由选择承保保险公司的权利，而是被动地由原公司将保单转让给达成协议的或指定的其他寿险公司。
3、针对投资属性保险合同保单持有人的救助问题。《保险保障基金管理办法》中首次引入了的投资成分这一概念，对保险合同中投资成分等的具体救助办法，另行制定。投资属性保险合同比例较高，对其保单持有人的救助尚无明确的规定。
（四）保险机构风险处置中的消费者保护的国际经验——以日本为例
美国、日本、英国等发达国家的保险行业发展远早于我国，其保险机构破产对于保险消费者的保护制度也各有特色，对于我国均有借鉴意义。本部分以日本为例，比较分析其消费者保护制度。
从1996年开始，日本的人寿保险协会和非人寿保险协会分别设立运营了人寿保险投保人保护基金和非人寿保险投保人保护基金，并于1998年为人寿保险和非人寿保险各自新设了投保人保护机构，最初该机构没有规定补偿金金额的上限，后于2001年修订为补偿保障内容的90%。2005年修订的《保险业法》，对投保人补偿的主要规定为，当破产保险机构的投保人补偿不少于准备金90%时，如果遇到高利率保单[6]，可能需要有所下调。人寿保险机构破产中投保人保护机构的补偿限度如下[7]：针对一般保险商品，投保人保护机构的补偿限度为投保人责任准备金的90%，针对预定利率高的保险商品，投保人保护机构的补偿限度为准备金×（90%-调整率），调整率=过去5年间预定利率的和-准备金储蓄利率。
日本的保单转移时会选择让投保人分担部分损失，通过责任准备金的削减和预定利率的下调追究投保人部分责任。这一措施可能对破产保险机构有一定正面影响，但对于投保人利益则有较大的打击。
四、关于保险保障基金在保险公司风险处置中的职能
从世界金融改革的趋势看,通过行业力量化解金融机构风险是大势所趋,特别是保障类机构在风险处置中的作用越来越突出[8]。
（一）探索保险保障基金参与整顿、接管的方式
整顿、接管作为行政处置方式，监管部门系风险处置的主体。《保险法》第一百四十条规定，国务院保险监督管理机构可以决定选派保险专业人员和指定该保险公司的有关人员组成整顿组，对公司进行整顿；第一百四十五条规定，接管组的组成和接管的实施办法，由国务院保险监督管理机构决定，并予以公告。上述规定为保险保障基金参与保险公司整顿及接管预留了法律空间。
保险保障基金作为行业风险救助基金，具备参与保险公司风险处置的资金实力及人员储备，且系保险公司的利益相关者，接受监管部门选派参与保险公司风险处置具有其他主体无法替代的优势，亦可以更具市场化的视野及手段，提高保险公司风险处置效率，降低对保险公司正常业务经营的不良影响，节约保险公司的风险处置成本。
（二）探索保险公司托管的风险处置方式
在证券公司的风险处置中，托管系较为常用的风险处置措施之一，《证券公司风险处置条例》规定，证券公司存在“治理混乱，管理失控”、“挪用客户资产并且不能自行弥补”、“在证券交易结算中多次发生交收违约或者交收违约数额较大”、“风险控制指标不符合规定，发生重大财务危机”等情形时，国务院证券监督管理机构可以对其证券经纪等涉及客户的业务进行托管。
《保险法》《保险保障基金管理办法》中没有规定托管是保险公司的风险处置方式之一，但在我国已有的保险公司风险处置案例中，亦采取过保险保障基金担任托管机构的风险处置措施。如，中华联合保险公司的风险处置中，保险保障基金公司接受新疆生产建设兵团国有资产监督管理委员会及相关股东单位委托，管理其持有的中华控股75.13%的股份，代行相应的股东权利；在保险保障基金的管理下，中华联合保险改选董事会，组建了规范的公司治理架构。[9]
（三）加大市场化重组力度，化解保险公司风险
《金融稳定法（草案）》中强调市场化重组方式。对于财务风险较大，但通过注资可恢复正常经营的保险公司，通过市场化重组手段等有效化解风险。重组的方式包括但不限于股权重组、债务重组、增资、合并等。在我国已有的保险公司风险处置案例中，重组系最为常用手段之一，如新华人寿保险公司的风险处置中，通过市场化重组等方式完成了新华人寿风险处置任务[10]。
重组作为市场化的风险处置措施，在化解危机的同时，亦可提高保险行业资源配置效率。但亦基于重组较其他风险处置措施更为市场化的特点，重组难度在于，本质上仍是当事人意思自治行为，重组协议各方达成一致及签署难度较大，且重组期间保险公司仍将面临偿债压力。
（四）在破产程序中代表保单债权人行使权力
由于保单持有人数量众多，在破产程序中，可以由保险保障基金代表保单债权人行使权力。以易安财产保险股份有限公司（以下简称易安财险）的重整程序为例，保单债权人（包括投保人、被保险人、受益人）授权保险保障基金公司代为申报债权、参加债权人会议、行使表决权，以简化债权申报程序，充分保障保单债权人的合法权益。同时，保单债权人享有提出异议的权利，如不同意授权保险保障基金公司代为行使上述权利，保单债权人可提出异议并以债权人的身份直接参与易安财险重整程序。
（五）运用保险保障基金是否适用国资监管程序
保险保障基金公司自有资金属于国家出资所形成的权益，其管理和使用应适用国资监管程序；而保险保障基金系保险公司缴纳形成，其管理和使用是否适用国资监管程序并无明确规定，存在进一步探讨的空间。
首先，就保险保障基金的资金来源而言，保险保障基金资金来源主要由保险公司缴纳形成，但仅能用于救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险，实质上承担了监管部门赋予其的救助职能，参照国资的监管规定为宜。
其次，就保险保障基金的管理和使用而言，其管理和使用受到监管部门的严格控制，由保险监督管理机构拟定风险处置方案和使用办法，商有关部门后，报经国务院批准方可动用。这一审批流程与国有资产交易的限制及审批流程具有相似之处。
第三，从实践操作层面分析，在过往保险保障基金参与的保险公司风险处置项目中，多参照国资监管程序以进场方式完成交易。
综上所述，在目前保险保障基金的监管模式下，宜参照适用国资监管程序，但鉴于保险保障基金动用前，已由国务院保险监督管理机构拟定风险处置方案和使用办法，对保险保障基金的使用作出有效设计与规划，即保险保障基金的运作安全已较大程度得以保障，未来从监管立法层面或实践操作层面，均可考虑是否简化或免除国资监管程序的适用，以提高保险保障基金运作效率。
五、保险机构风险处置中所面临的关联方认定问题
（一）关联方的认定标准
保险保障基金作为风险处置平台参与和介入保险机构风险处置过程，对于保险机构而言，如何有效识别关联方，进而依据监管要求对关联交易进行准确报备势必也将成为保险机构风险处置过程中需要关注的问题。
《银行保险机构关联交易管理办法》第五条将银行保险机构的关联方明确为：“银行保险机构存在一方控制另一方，或对另一方施加重大影响，以及与银行保险机构同受一方控制或重大影响的自然人、法人或非法人组织。”据此，识别关联方时，是否存在控制、重大影响将作为主要参考依据。
保险保障基金公司则是负责保险保障基金筹集、管理和使用的主体，其定位属于“基金管理人”身份。风险处置过程中，保险保障基金公司形成对保险机构的持股，符合《管理办法》中所规定的持股的情形，应被识别为相关保险机构的关联方。
（二）保险保障基金公司持股的不同保险机构之间的关联方认定及豁免
基于保险保障基金过往实际参与保险机构风险处置情况，保险保障基金公司持股保险机构的股权比例均大于5%，且对保险机构的经营管理均应实质构成“重大影响”，因此，依据《管理办法》中对关联方识别的标准，保险保障基金公司持股的不同保险机构之间可能构成关联方。
需要注意的是，《管理办法》第六十五条的部分词语定义中对于“关联法人或非法人组织”明确指出不包括“国家行政机关、政府部门，中央汇金投资有限责任公司，全国社保基金理事会，梧桐树投资平台有限责任公司，存款保险基金管理有限责任公司，以及经银保监会批准豁免认定的关联方”。
从保险保障基金参与保险机构风险处置实践情况来看，保险保障基金公司持股保险机构并非常规意义上的股东持股经营行为，其目的在于协助保险机构实现风险化解目的，因此保险保障基金公司存在基于风险处置需要同时持有多家保险机构的可能性，基于此，如将保险保障基金公司所持股保险机构均认定为关联方则与保险保障基金实际介入目的和其功能不符，同时可能导致各家被介入保险机构面临繁重的关联方识别、关联交易管理及报备等工作，亦不利于保险机构的风险化解本身，因此，从保险保障基金公司持股的实质角度出发，我们理解，保险保障基金公司持股保险机构的应属于前述《管理办法》第六十五条“银保监会批准豁免认定的关联方”的范畴更合适其业务开展实际情况及需要。
结语
当前金融防风险进入攻坚期，保险行业也进入风险处置的高发期。目前法律法规对于保险机构风险处置规定不明确，实践中面临诸多问题，也没有相关案例可资借鉴。《金融稳定法》已经列入立法计划，出台后将为保险机构风险处置提供更多法律依据。
注释
