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一、问题的提出
旧村改造中，经常遇到这样的情形：村集体经济组织早年将村经营性用地出租[1]给企业或个人建厂房，且租期动辄就三四十年以上。项目动迁过程中，村集体以租赁期超出20年合同无效为由，要求承租人搬迁并收回场地。对此，承租人如何应对，是否必须交还场地，相关租赁合同是否必然无效？
二、争议缘起
不论在政策规定还是司法实践层面，就超出20年的集体经营性建设用地租赁合同的效力如何认定，一直都存在着较大争议。这不仅体现在国家、地方相关立法上的冲突，还体现在全国各地法院、各级法院之间、同一法院内部对该等合同效力的认定及裁判难以统一。
（一）关于集体经营性建设用地租赁的法律规定
早在1999年10月，《合同法》第二百一十四条就规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。[2]”然而，随着国家及地方对集体经营性建设用地入市的不断探索，相关政策规定对此逐渐突破。我国的集体建设用地入市大体可分为以下三个阶段：
2005年4月4日之前，地方探索阶段。这一时期，包括佛山南海、烟台、苏州、北京等地相继就集体建设用地使用权流转出台相关规定；2005年4月4日至2015年1月，国家及地方深入探索时期。2005年4月4日，国务院出台《关于2005年深化经济体制改革的意见》（国发〔2005〕9号），意味着集体建设用地入市进入国家深入探索阶段；2015年1月至2019年12月31日，国家试点时期。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号），正式拉开农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的三项试点工作，即“三块地”改革试点的大幕。2018年12月，十三届全国人大常委会第七次会议决定，将改革试点继续延期至2019年12月31日。详见下表：
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以上，可以看出，在各地对集体建设用地入市的探索和国家试点时期，除极个别地区外，绝大多数地区，甚至国家（以国土资发〔2015〕35号为例）层面都规定集体建设用地租赁的最高年限，不得超过同类用途国有土地出让的最高年限。显然，上述规定都突破了《民法典》关于租赁期超出20年部分无效的规定。
（二）司法实践
也正是由于集体土地入市的探索及相关政策并未将集体经营性建设用地租赁期限制在二十年以内，反映到司法中，也造成了各地、各级法院、甚至同一法院内部对超出20年的集体建设用地使用权流转合同是否有效的认定相互矛盾、难以统一。
1、主流观点认为，集体土地租赁合同超过20年部分无效,主要基于《合同法》第二百一十四条（现《民法典》第七百零五条）的规定，包括：
相关案例：
（1）郑州市车城与郑州市惠济区花园口镇京水村民委员会土地租赁合同纠纷上诉案【案号：(2011)郑民三终字第494号】；
（2）天津广顺绿源饲料科技有限公司与天津市西青区精武镇小卞庄村民委员会租赁合同纠纷上诉案【案号：(2018)津01民终2411号】；
（3）乙某山、石家庄市栾城区楼底镇东许营村民委员会土地租赁合同纠纷二审民事判决书【案号：(2020)冀01民终10260号】
（4）梅光忠、青岛市城阳区棘洪滩街道南万社区居民委员会土地租赁合同纠纷二审民事判决书【案号：(2020)鲁02民终12984号】；
（5）常州市中石化工有限公司、常州市天宁区雕庄街道中村村股份经济合作社土地租赁合同纠纷民事二审民事判决书【案号：(2021)苏04民终2308号】；
（6）唐江华与北京市昌平区南口镇陈庄村股份经济合作社租赁合同纠纷二审民事判决书 【案号：(2021)京01民终6364号 】。
2、而认定集体土地租赁超过20年有效的案件，则大多由广东省佛山市、广州市法院做出，持这一观点的法院认为集体土地租赁具有特殊性，不适用《合同法》或合同编关于一般标的物租赁的规定，而应适用特别法的规定，包括《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》《规范国有土地租赁若干意见》等，详见：
相关案例：
（1）佛山市顺德区某股份合作经济社、佛山市顺德区某村民委员会确认合同无效纠纷二审民事判决书【案号：（2017）粤06民终7458号】；
（2）陆啟斌土地租赁合同纠纷二审民事判决书【案号：（2018）粤06民终6103号】；
（3）广州傲能屹立通用机械有限公司、广州市黄埔区永和街新庄社区小东经济合作社土地租赁合同纠纷二审民事判决书【案号：(2020)粤01民终23078号】；
（4）梁振杰、广东省广州市南沙区榄核镇人民股份合作经济联合社土地租赁合同纠纷二审民事判决书【案号：(2021)粤01民终210号】；
（5）增城县新塘镇群星敦厚洗漂厂、广州市增城区新塘镇群星村下西经济合作社土地租赁合同纠纷二审民事判决书【案号：（2021）粤01民终288号】
（6）广州高新建设开发有限公司、广州市黄埔区永和街永岗社区田心经济合作社土地租赁合同纠纷二审民事判决书【案号：（2021）粤01民终2012号】。
值得注意的是，在上述6个案例中，以2019年修正的《土地管理法》为分界点，在此之前，如案例1至2，认为租赁合同超出20年有效的理由，多援引《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》或《广东省高级人民法院关于集体建设用地使用权租赁期限适用法律问题的批复》，得出集体建设用地使用权出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限，进而转介到《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条，根据不同用途土地出让的最高年限确定租赁的最高年限。
而在新《土地管理法》实施后，法官多倾向于认定合同有效，如后面4个案例，且说理部分[1]逻辑相同：
①特别法优于一般法。根据《民法典》第三百六十一条，当《土地管理法》和《民法典》就集体经营性建设用地的租赁合同有关的问题规定不一致的，应当适用作为特别法的《土地管理法》的规定；
②根据最新修订的《土地管理法》[2]第六十三条第四款“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定”，因目前国务院尚未出台具体办法。在法律、行政法规没有授权性或禁止性规定的情况下，应以规范效力层级次之的部门规章和地方政府规章，作为认定合同效力的依据；
③可参考的效力次之的规定有《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、《规范国有土地租赁若干意见》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，故根据上述规定，集体建设用地使用权出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。
（三）案例评析
综合上述案例，可以发现，在《土地管理法》修订之前，广州市、各区法院、甚至同一法院内部对超出20年土地租赁合同的效力存在争议。认可合同有效的法院多考虑集体土地流转等因素，而持合同无效观点的法院则多认为《批复》及《流转办法》的效力层级较低，无法避开作为“法律”的《合同法》优势地位而直接适用。不过，这一立场，在《土地管理法》修订后发生很大转变，由于新的《土地管理法》删除了原法第四十三条关于“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价、同等入市，且其在法律位阶上与《合同法》或《民法典》相并列，因而广州中院于2020、2021年后对该类合同几乎全部持有效观点，如前述案例3至案例6。这不禁让人联想起，不久前网上流传的一份《广州市中级人民法院环境资源审判庭跨审级专业法官会议意见整理》（下称“《会议意见》”），就集体经营性建设用地租赁合同的效力，会议旗帜鲜明地提出“当事人以违反《民法典》第七百零五条规定为由，提出集体经营性建设用地租赁期限超过20年部分无效的主张和抗辩意见，不予采纳。”由于上述《会议意见》未经证实，此处暂不做评论。
不过，就广州中院在前述案例中的说理能否自洽，我们认为，还存在以下疑问：
首先，优先适用《土地管理法》而排除《民法典》合同编一般性规定的依据不足。判决书提出优先适用《土地管理法》的原因在于《民法典》第三百六十一条“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理”的规定，但是，该条所谓“应当按照”，并不等同于一般意义上的除外条款，不能排除《民法典》第七百零五条“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”一般性规定的适用，“应当按照”不等于“法律、行政法规另有约定的除外”“当事人另有约定的除外”，而是意味着同时满足，一并适用《土地管理法》及《民法典》合同编。并且，事实上，上述两规定之间也不存在冲突，可以同时适用。按照《土地管理法》第六十三条，集体建设用地租赁合同不超出同类用途国有土地使用权出让的最高年限（40年、50年、70年），按照《民法典》第七百零五条，则不超出20年。在具体适用时，取最低年限。
其次，作为效力层级次之的《规范国有土地租赁若干意见》并不属于地方政府规章或部门规章，而是规范性文件。
最后，即便在新《土地管理法》实施后，广州中院仍有部分案例认定集体建设用地租赁合同受20年租赁期的约束， 如广州高新建设开发有限公司、广州市黄埔区永和街新庄社区横坑经济合作社土地租赁合同纠纷二审民事判决书【案号：（2020）粤01民终21856号】，理由是“《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第四款规定.......《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定......上述规定系对土地使用权出让和转让年限方面的规定，并不适用于本案租赁合同纠纷，高新公司上述上诉主张于法无据，本院不予支持。
三、结论
尽管如此，我们注意到2021年第5期《人民司法·案例》刊登了一篇名为《福建鼎檀工艺美术有限公司与南平江南高新产业投资开发有限公司土地租赁合同纠纷上诉案——涉农村土地流转改革案件的审理》的文章，该案评析部分认为，在取得政府批准、土地用途符合建设用地性质，流转程序合法的情况下，集体经营性建设用地租赁期不受20年最长租期的限制，相关租赁合同依然有效，这与广州中院所持观点一致。
可以预测，在司法领域，上述刊登案例无疑会对法院的裁判观点及该类合同效力的认定风向产生重大影响。在改造项目实施中，需要我们持续关注司法审判意见的变化，及时调整诉讼策略和工作方法。目前，由于《土地管理法》及其实施条例、我省即将出台的《广东省土地管理条例（草案送审稿）》均未对集体经营性建设用地出租年限作出规定，最多以一句“集体经营性建设用地出让、出租等具体程序和办法按照国家和省有关规定执行”带过，想必相关部门也在等国务院出台具体规范后再行修订，期待立法的完善。
题外话：应注意区分土地租赁与房屋租赁，即便是集体经营性建设用地上建设的房屋，其租赁期仍受20年的限制。本文讨论的对象仅针对集体建设用地租赁合同。
注：
[1] 此处所谓的“出租合同”不仅包括名称为“土地租赁协议”，还包括名为合作建厂、合作开发等合同，但实为租赁关系的协议。
[2] 现行的《民法典》第七百零五条同样沿袭了《合同法》的前述规定。
[3] 《梁振杰、广东省广州市南沙区榄核镇人民股份合作经济联合社土地租赁合同纠纷二审民事判决书》
“本院认为....... 2019年8月26日修订、2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第四款......目前，国务院尚未出台上述具体办法。在法律、行政法规没有授权性或禁止性规定的情况下，司法实践应注意探寻规范效力层级次之的部门规章和地方政府规章，作为认定合同效力的依据。国务院1990年5月19日发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，.......原国土资源部于1999年8月1日颁布的《规范国有土地租赁若干意见》第四条规定.......该规章系在《中华人民共和国土地管理法实施条例》已将国有土地租赁规定为国有土地有偿使用的一种方式的前提下制定的，对于国有土地租赁的最高年限有相应的约束力，是现行有效的关于国有建设用地出租期限的规定。广东省人民政府2005年5月17日通过的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款规定.......上述规章规定，国有土地最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期，集体建设用地使用权出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。案涉土地属于集体建设用地，其租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定。......集体经营性建设用地租赁合同，虽然可以适用《中华人民共和国民法典》合同编的一般规定，但鉴于涉案租赁合同的标的物具有特殊性......。”
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