地方政府债务风险化解方法与路径研究 | 国浩潘骏

党的十九大把防范化解重大风险作为决胜全面建成小康社会“三大攻坚战”的首要战役，2022年第10期《求是》杂志专题刊发了习近平总书记重要文章，把“正确认识和把握防范化解重大风险”作为一个重大理论和实践问题。金融风险作为当前最突出的重大风险之一，当它与政府相关联时其对国家政治和经济生活的影响可想而知。新形势下，防范化解地方债务风险已是迫在眉睫。防范化解地方政府债务风险尤其需要法治思维，作为地方政府法律顾问的律师群体在这一过程中更是责无旁贷。

按照审计署的定义，地方政府债务是指地方政府（含政府部门和机构）直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等为公益性（基础性）项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务^[注1]，包括显性债务和隐性债务。显性债务是建立在法律或合同基础上的政府负债，主要以地方政府债券为主；隐性债务根据2018年国务院27号文，指地方政府在法定债务限额之外直接或间接承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。地方政府债务问题的成因复杂多样，大多是政府、企业投资冲动、GDP增长驱动、有令不行、执法不严等。可归纳为如下几点：

(一) 分税制造成地方政府事权与财权不平衡

我国1994年开始实施的分税制改革初步划分了中央与地方政府各自的财权和事权，但划分的依据和原则主要是原有的财政收支格局和行政隶属关系，并未根据新体制的要求重新进行测算和调整。另外，我国财政法制建设比较滞后，分税制有关事宜主要源于行政法规，始终没有通过立法程序，中央和地方政府之间的财权和事权在划分过程中无法可依，在划分之后的运行中更无法得到宪法和相关法律的保障。这就导致财力向上集中的同时，公共服务，社会管理的责任却逐级下放，县乡政府需要在有限的财力中承担大量的责任。

(二) 地方政府合法的筹资途径稀缺

1994年《中华人民共和国预算法》严格限制了地方政府的筹资途径，造就了地方政府在法律的框架下缺乏合法的筹资途径的局面。地方政府面对大量基础设施投资所带来的资金压力，不得不通过各种“金融创新”等方式进行融资，游离于制度之外，同时也带来大量问题。过去的几十年里，地方财政依靠出卖土地获取了大量的收入，但是每个地方的土地是有限的，并且随着经济下行压力的加大，以及社会舆论对高房价的批评使得地方政府依靠土地财政的方式不具有可持续性。

(三) 地方债务与国企债务互相捆绑

地方政府负债形成路径与当地国企有太多交集。大型国有企业经常被银行认为是违约风险小的优质借款人，银行有时也没有完全按照市场化原则严格评估项目风险，放松风险管控要求，大量违规提供融资。政府无限的财政兜底会造成地方政府的债务数量庞大，而该部分债务透明度极差。

(四) 地方政府融资平台法律制度规范缺失

地方政府巨额的隐性债务往往是通过融资平台进行举债所形成。地方政府融资平台表面上是一个公司，按照市场化进行运作，但往往是地方政府为规避1994年《预算法》限制而进行的一种所谓“金融创新”^[注2]。由于缺少内在的盈利动机，缺乏实际上的内部治理结构和独立性，融资平台在现实中已经沦为地方政府融资的工具；但同时地方政府融资平台不在政府架构序列之中，没有来自政府及其审计部门的监督，属于权力监督的空白地带，游离于政府与市场中间，成为一个特殊的主体^[注3]。现实中，地方政府融资平台往往缺乏客观的项目可行性分析系统，融资平台的专业化和透明度难以保证，项目运作缺乏监管，融资项目缺乏偿债长效机制，而这些也进一步加剧地方政府债务危机。

根据财政部的数据，截至2023年1月末，全国地方政府债务余额为35.7万亿元，其中，一般债务14.5万亿元，专项债务21.2万亿元；政府债券35.5万亿元，非政府债券形式存量政府债务16.2亿元。地方政府债券剩余平均年限8.5年，平均利率3.38%。^[注4]自2017年以来，地方政府债务余额以年均16.3%的速度快速增长，远高于同期名义经济增速的7.8%，导致负债率攀升、债务风险不断累积。尽管官方口径认为地方债务风险可控，但需警惕部分领域和区域的风险积累和传染。下图是2022年各省份地方债务情况一览。

图表1：2022年各省份地方债务情况一览表（来源：粤开证券汇总整理）

以本次会议所在地的宁夏为例，粤开证券分析报告统计其负债率为39.4%，总体控制较好，处于全国各省中等偏下的水平；债务率112.3%，位列全国各省中游。从资金投向情况来看，宁夏的前三大投向分别是农林水利（37.1%）、棚户区改造（26.7%）、市政和产业园区（15.3%）^[注5]。钟宁桦教授团队统计，2022年，宁夏新增专项债券中，投向保障性安居工程（39%）的占比最高，之后是农林水利（20%）、社会事业（18%）、市政与产业园（13%）和交通基础设施（11%）。与全国整体情况相比，2022年宁夏再融资专项债券的占比较高，且自2019年以来该比例骤增。在新增专项债中，用于保障性安居工程和农林水利领域的占比较高，用于市政与产业园和交通基础设施领域的占比较低，用于社会事业领域的占比与全国均值基本持平。^[注6]

在全面依法治国进程中，各级地方政府必须在法治框架内履行公共管理服务职能，在发挥地方政府债务推动地方经济社会发展、保障基础设施建设以及提供公共产品服务作用的同时，避免制度负面效应的反噬。地方政府债务风险本质是金融风险的一种表现形式，在处理过程中应当将《金融稳定法（草案）》中规定的“市场化、法治化原则”作为其指导原则，切实维护市场主体间的平等地位，在法律框架内规范政府行为，公平保护各方合法权益。

(一) 加强对地方政府融资平台的法律规制

1. 推进融资平台“去行政化”

实践中，融资平台董事会的成员多来自地方政府的行政任命，往往是政府官员兼职地方政府融资平台的董事，行政官员所运用的行政评价系统、所形成的行政管理思维不同于现代企业经营系统与现代企业法人管理思维，有必要通过法律规范重塑平台公司治理结构，扭转地方政府融资平台公司的行政化倾向。

具体来说，地方政府融资平台内部治理途径要转型为现代公司法人治理路径，基本原则为“市场的归市场，政府的归政府”。地方政府融资平台按照市场化原则运作，独立核算、自主经营、自负盈亏、自担风险，地方政府及其所属部门不得干预地方政府融资平台公司的日常经营和市场化融资。

2. 引入非国有资本参与治理

从长远来说，股权多元才能防止政企不分，所以在市场发展逐渐完善的同时，必须打破地方政府独资、在项目建设中国有企业“霸屏”的局面，适当引入非国有资本参与公司治理，实现融资平台公司的“换血”和“造血”，只有引进了民间资本的参与，公司治理结构才会趋于完善，公司经营决策才会趋于科学，公司才能实现法治化、规则化。

政府融资平台公司在引进非国有资本时，应当基于推动完善现代企业制度、实现国有资产保值增值等目的，通过引进社会资本的市场化机制、管理经验和市场资源，规范公司治理，提升公司的盈利能力。具体操作上，各平台公司应当首先制定社会资本引入方案，对社会资本进入设置一定的条件，合理配置股权结构并进行相关方案论证；其次，各平台公司应当根据《企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》《公司法》等相关规定，明确社会资本进入的方式、程序和对价等，并依法选定社会资本；再次，需要特别注意的是，在引入社会资本的同时健全对社会资本的考核机制，明确考核内容、标准、方式及对应的监督管理措施。

3. 合理设置融资平台盈利目标

地方政府以土地使用权、国有资产股权、国债等作为出资投资设立融资平台公司，通过地方政府信用承诺吸纳社会资金，以发展地方基础设施建设。因此，融资平台公司天然地与一般公司有所区别，其经营范围主要是“市场失灵”的领域，地方政府融资平台通过融资给予地方政府财力支持，满足社会公共利益。但是作为法人，地方政府融资平台有其盈利性目标，在企业化的运作管理中必须考虑成本和收益、价格与竞争、保本与发展等问题。

(二) 压缩地方国企存量债务，减少新增债务

1. 在银行层面出台指导性文件，严格设定对国企的放贷条件

2018年3月30日，财政部发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》。各地各级银行应当按照通知要求尽职调查、严格把关，按商业化原则提供融资。国企的放贷首先要核查国企资产，如核查国有企业的资本金要求、核查国有企业融资还款能力和还款来源等，确保新增负债对应的资产质量优良、确保国企自营的现金可以覆盖应还债务本息，并且不得接受或者要求地方政府和部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本收益等兜底安排。

2. 严禁地方国企从事影子银行业务

国有企业一直被称为“影子银行”。不可否认的是，现实中很多国有企业将低息从银行贷来的资产高息转贷给其他中小企业，国有企业只从事资金运作而脱离其主业的现状是资金“避实就虚”的罪魁祸首。因此，必须严禁地方国有企业从事影子银行业务，从根本上防范其自身的债务危机与金融风险。

3. 对地方国企中无核心业务的纯融资平台进行关停并转

地方国有资产管理公司及城市建设投资公司等融资平台在市政建设和公用事业领域的融资需求下应运而生，此类融资平台因不直接从事生产性经营而导致其收入极为有限。在融资平台借债时，地方政府往往会承诺使用财政收入进行补贴，甚至会设置专项补贴用来保证融资平台的正常运行，加之实践中可能存在的过度融资，往往会形成更多隐性债务。融资平台与地方债务在不能实现风险隔离、不能创造利润的情况下，将导致地方国有企业背负更多的企业债务。故而，应尽快将地方国有企业中无核心业务、纯靠地方政府输血的纯融资平台根据其自身特性分别关闭、停办、合并、转产，杜绝捆绑式负债。

(三) 健全与政府债券发行相关的配套措施

1. 健全政府债券发行信息披露制度

地方政府应当完善债务信息公开制度，重点是县级以上政府债务的限额、余额、种类、用途等内容。一方面要推进政府购买服务信息公开，重点公开政府购买服务项目、购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容等内容；另一方面要推进PPP项目信息公开，重点公开项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容、财政承受能力论证、社会资本采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。

2. 鼓励保险公司开展地方政府债券保险业务

借鉴美国市政债券（Municipal Bonds）保险的发展经验来看，开展地方政府债券保险业务能够实现债券发行方和保险公司双赢的局面。债券保险的参与可以提高地方政府债券的信用等级和市场流动性，降低地方政府的融资成本，增加投资者的信心和风险承受能力，有利于促进地方经济发展和金融稳定。具体而言，可综合考虑在一级市场提供全额保障（保险公司与地方政府签订债券保险合同，向所有的债券投资者提供全额本息保障，即使地方政府发生违约，投资者也能按时足额收回本金和利息。这种做法可以最大程度地提升地方政府债券的信用等级和市场吸引力，但也要求保险公司承担较大的风险和成本）、在二级市场提供部分保障（保险公司与债券投资者签订债券保险合同，向部分或个别的债券投资者提供部分本息保障，即使地方政府发生违约，投资者也能收回一定比例的本金和利息。这种做法可以灵活适应不同投资者的需求和风险偏好，但也要求投资者承担一定的损失和风险）、在二级市场提供信用风险缓释工具（保险公司与债券投资者签订信用风险缓释工具合同，如信用违约互换（CDS）等，当地方政府发生违约或其他信用事件时，根据合同约定进行现金或物理交割。这种做法可以有效转移和分散信用风险，但也要求投资者具备较高的专业知识和市场经验）等形式。当然，地方政府债券保险需要专门的监管机构、行业协会、评级机构、信息披露平台等制度安排。

(四) 完善相关法律和政策，实现地方政府债务管理的科学化、实效化

1. 以立法形式明确政府的事权财权

对国外政府债务管理的研究表明，多数国家对各级政府的事权财权均在宪法和相关法律范围内做出了明确规定，避免了不必要的推诿和争取资金所带来的社会额外损失。建议完善《预算法》及转移支付的相关法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法治化管理。

2. 健全债务风险信息公开和考核奖惩机制

一方面，建立健全地方政府债务风险的公开机制，明确债务信息统计、公布等方面的细则，使地方政府债务管理有章可循。另一方面，改进考核奖惩机制，将GDP考核扩展为GDP、政府赤字及政府负债率的综合考评，避免政府官员在任期内为了彰显业绩大兴土木，无规划的举借政府债务，待任期满后将债务扔给下届政府的现象出现。

3. 建立债务风险预警及处置机制

由于我国幅员辽阔，地区之间的发展水平差异较大，不同地方的政府负债情况也各不相同，在经济下行压力不断增大的情况下，不排除局部地区发生政府债务危机的情形。因而，各地方政府应严格遵守《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等文件要求，根据自身的经济发展水平和实际情况来确定各自的债务风险控制红线，重点关注债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，以便动态评估债务风险状况，及时提示债务风险程度。

2018年，财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中列举了六种债务化解的方式，分别为：安排财政资金偿还，出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，利用项目结转资金、经营收入偿还，合规转化为企业经营性债务，借新还旧、展期等方式偿还，破产重整或清算。当前，各地区化债基本围绕上述六种模式展开，其中部分地区也采用了一些创新做法。安信证券研究中心对50余个地级市2022年预算执行报告进行统计并梳理了部分化债措施如下^[注7]：

图表2：部分地级市化债措施梳理

根据上述部分地级市在2022年度化债措施的归纳，结合之前较为主流的几种化债模式代表性做法，可简要评述如下：

(一) 安排财政资金偿还仍是主流化债手段

从海南省海口市兼顾财政收支两端、调配财政资金偿债的“海口模式”开始，统筹资金偿债就成为了最常见的化债手段。如漯河提出“安排防范重大风险经费62635万元，支持有序化解政府隐性债务和政府债务还本付息”；黄山提出“千方百计加快土地出让，统筹做好资金调入及存量盘活，全力防范财政风险”等。该模式可直接减少隐性债务规模的方式，可执行性强，但也要求地方政府有足够的财政资金来源，否则会加大财政压力和预算缺口。

(二) 出让资产权益偿还对于选择出让的资产标的具有较高要求

如盘活存量房产筹集资金偿债的“镇江模式”、通过出让股权变现化解债务的“贵州茅台模式”，四川巴中“创新运用资产资源化债方式，持续清理具有市场潜力非经营性国有资产，统筹城市建设中陆续形成各类准经营性资产”等。该模式可以避免直接占用财政资金，但也要求合理评估和选择出让的资产，避免损失优质经营资产和国有资源，并要考虑资产处置的时间和市场情况，防止出现资金回流不及时或不足的风险。

(三) 转为经营性债务的方式要求较高、使用者较少

2017年底山西省政府通过财政注资（山西省财政厅注资500亿元资本金）、资产划拨（包括山西路桥集团等）和资产重组优化（将34家高速公路运营公司重新整合为16家）等方式，组建山西交控集团，以该融资平台公司为依托，化解山西高速公路隐性债务，成为该模式的代表案例。在上表中甘肃兰州也提出“综合运用合规转化为企业经营性债务、依法依规核减隐性债务等方式，稳妥有序化解存量隐性债务”等。该模式要求地方政府为企业注入优质资产和注资支持，并进行债务重组，提高企业的经营效益和偿债能力，同时要遵循市场化、法治化原则，防止出现道德风险和隐性担保。

(四) 借新还旧、展期模式在贵州、内蒙古、吉林等省份较为常见

例如黔南州提出“通过展期、降息、债务重组等手段依法依规化解债务风险。全州展期降息6.99亿元，债务重组9.1亿元”；毕节提出“通过引导金融机构展期、降息、重组等，有效化解刚兑债务偿还压力”等。该模式要求地方政府与金融机构进行协商谈判，选择合适的融资方式和成本，同时注意控制新增债务规模和结构，防止出现“滚雪球”效应。

(五) 破产重整清算模式因涉及面广，目前较为罕见

其他化债举措常见于争取上级资金支持、发行置换债、核减核销等。如白城提出2023年将通过“发行置换债券等多种方式，稳妥化解政府债务”；阜阳、通化、呼和浩特、乌海等提及通过依法依规“核减核销”化解隐性债务等。此外，提前兑付所有存续发行的债券和ABS、通过市场化方式对债务结构进行优化的“云南康旅模式”也引发了市场的关注。

防范与化解地方政府债务风险是一个系统性工程，需要全社会的共同努力。地方政府法律顾问在法治社会与法治政府建设中责无旁贷，应首当其冲地发挥其重要的参谋助手作用——“为”与“不为”。“为”就是要主动参与、事前监督；“不为”就是要审慎核查，避免草率出具法律意见。

(一) 牢固树立大局意识，主动担当，积极作为

1. 强化勇于担当意识，积极主动作为

要充分发挥地方政府法律顾问的参谋助手作用，按照国家法律和地方性法规要求，协助制定金融投资“负面清单”，明确禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，推动完善相关管理措施，做到坚守“红线”和“底线”，科学合理地防范与化解政府债务风险。

2. 加强专业知识储备，提供全流程风险防控服务

地方政府债务问题政策性强，涉及领域广，且重大项目往往以发行债券、PPP等形式举债或融资，一旦处理不当，极易引发债务风险。地方政府法律顾问要努力提升专业知识技能，依据各地地方政府出台的合同管理办法等制度规定，为项目立项、运行到评估提供全程服务，把好PPP等重大项目的审查关。作为南京市某区人民政府法律顾问，国浩南京办潘骏律师团队在该区片区改造、垃圾发电厂等PPP项目以及园区通过发行REITS引入社会资本等项目的审核中，在立项阶段，协同主办部门做好项目筛选、财政承受能力的论证，全面参与项目实施方案制定，尽职做好合同审查，依法明确权利义务等边界，从源头上防控风险发生；在运营阶段，全面参与项目招投标、项目采购论证，就项目公司设立、融资管理等执行环节进行全方位监测，确保项目的持续安全运作。

3. 明确自身定位，坚守职业与道德底线

地方政府法律顾问作为地方政府聘请的外部人员，应当明确自身所肩负的重大责任，树立全局观，依法尽职履责，如遇到通过其他形式变相举债的项目时，应依法依规履行职责，提示政府法律风险。同时，要改变以往政府法律顾问工作“边缘虚化”的状况，将法律顾问工作融入到依法行政的整个过程，形成从风险防范到处置的全生命周期的法律服务链条。

(二) 牢固树立责任意识，严格把关，审慎核查

1. 违规现象频发，重点问题凸显

根据2022年财政部通报的8起地方政府隐性债务问题典型案例，主要以化债不实、新增隐性债务；通过国企举债、采购药品、占用国企资金等方式新增隐性债务等。

同时，部分地方政府、企业统计数据造假问题也值得警惕。2018年6月20日，全国人大常委会副委员长王东明向全国人大常委会作关于检查统计法实施情况的报告时曾介绍，2017年以来,国家统计局根据举报线索核查数据异常的2051家企业和2942个固定资产投资项目,有1195家企业、2775个投资单位的统计数据存在编造、虚报；天津滨海新区临港经济区、内蒙古开鲁县、辽宁西丰县违法企业平均虚报率分别高达56倍、10倍和6.7倍。

作为地方政府律师顾问，应高度关注已被有关部门通报的违规发债、数据造假等典型案例，及时向服务的政府部门或融资平台开展风险提示，并有针对性地就发债领域的风险高发环节进行提前预判。

2. 未能尽职审核，律所亦被调查

近期，财政部曾发函，针对江苏等地违规举债行为中律所的违规行为建议司法部进行处理。其中一则为，2016年7月，江苏某城市资产经营有限公司采用土地使用权抵押的担保方式，发行债券募集资金10亿元。上述被抵押的三宗地块中，有一处行政办公用地和两处广场用地。但是，江苏某律师事务所出具的相关法律意见书中，土地用途则分别被记载为“商住”或“商业”。这与上级政府批复的规划用地性质不一致。另一则疑似违规行为，同样是将3宗公益性土地资产记载为商业，发行人为江苏某建设投资发展有限公司，法律意见书出具方则是北京某律师事务所青岛分所。

对此，财政部认为，两家律师事务所出具的法律意见书中的相关内容，如“发行人提供抵押担保的土地资产合法、有效”，“本期债券的担保符合法律法规及配套规范性文件的规定”等与事实不符。根据相关规定，学校、医院等公益性资产以及行政办公用地等，不得作为资本注入融资平台公司。^[注8]

2017年4月，财政部、发改委、司法部以及“一行两会”（央行、银监会、证监会）等六部门曾联合下发通知（俗称“50号文”），要求各地方政府对地方融资担保行为进行摸底排查，不规范之处要限期整改到位。通知中同时提及，对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、法律意见书等的，也要依法依规追究其责任。

3. 摸清吃透政策，依法合规审核

上述部分律师事务所在地方政府债务风险中所暴露的问题，值得律师同行警醒，尤其对于一些地方发债项目，政府往往要求律师事务所出具审核意见。在此过程中，律师顾问更应保持头脑清醒，对各项政策摸清吃透：如拟举借中长期外债企业要建立健全规范的公司治理结构、管理决策机制和财务管理制度。需申报发行债券的企业应拥有质量优良、权属清晰的资产，严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入企业资产等。从债券发行商的角度，律师在为地方政府债券的发行和使用提供全程法律服务的过程中，应对地方政府专项债券的投向项目进行核查和验证，严格审核和修改发行文件，全面披露项目概况、融资平衡方案、潜在风险评估等信息，审慎出具法律意见书，全程参与发行谈判和协议签署，并协助完成债券登记、托管、交易等事宜。从债务重组协调人的角度，律师在为地方政府债务重组或者清理提供法律支持的过程中，应充分协调和沟通债务人、债权人、担保人等各方利益相关者，对已经形成的隐性债务进行置换或者清理，降低利息负担，延长还款期限，缓解偿债压力，在法律框架内制定合理的债务重组或者清理方案，促成各方达成一致意见。

另外需要重视的是，在引入社会资本合作成立产业基金的过程中，有的基金的业务模式中含有“年收益率不低于基金实缴出资的某固定比例（如6%-10%），如未能按照约定按时完成基金净现金收益的经营业绩指标，地方政府及其关联方应按期履行业绩差额补足义务” 的约定；有的基金的业务模式是通过设立对赌条件的形式变相约定保本收益。在此情形下，政府律师顾问应注意该类约定可能会导致明股实债的性质认定，从而引发监管部门干预或司法机关对合同效力的否定性评价。

地方政府债务风险防治是一项系统工程，需要综合考虑各方面因素，全面稳妥地推进。地方政府律师顾问作为依法行政的排头兵，参与防范化解地方政府法律风险义不容辞。若能以推进依法行政、建设法治政府为契机，多措并举，标本兼治，地方政府债务风险的防范和化解效果应当可期。