城市更新重大法律风险及对策研究（上）

从我们参与过或了解到的其他城市更新项目看，城市更新重大法律风险有以下九类：

（一）项目原权利人毁约的风险

案例：

A公司名下持有深圳龙岗某工业区地块的使用权及其地上厂房的所有权，目标项目作为更新单元被列入深圳市城市更新单元计划并于2012年获得深圳规土委关于该片区更新单元规划审批情况的复函，该项目占地面积约6万平方米，计容建筑面积约24万平方米，包括住宅、商业、办公、公寓、保障性住房及公共配套。

2015年6月，A公司与B公司签署框架合作协议并成立了项目公司B1，随后A公司及其股东A1公司、B公司、B1公司签署《合作协议书》，约定B1公司以拆迁补偿的方式取得项目实施主体资格并对外融资，以融资支付拆迁补偿及土地出让金，A公司负责解决现有的租赁关系、拆除及场地平整，完善规划手续；拆迁补偿分为货币补偿和商业物业补偿。另A公司与B1公司签署《拆迁补偿协议》。由于B公司未能如约提供合作资金导致项目无法按时推进，2015年8月底，A公司及其股东A1公司、B公司、B1公司签署《终止合作协议书》，解除前期签署的所有协议，B公司退出了更新项目。

2015年10月，A公司与C公司进行合作，双方合资成立了项目公司C1公司，相应地A公司与C公司、C1公司签署《合作协议约定书》，约定合作投资、共担风险、共享收益，A公司负责在约定的节点完成相关工作：包括2015年年底以项目公司名义取得实施主体确认书，2016年2月负责取得地价缴交通知单，且承诺在2015年11月底前协调清偿业务、拆除建筑，将净地移交项目公司；并约定了合作价款及支付时点。同时，A公司与C1公司签署《搬迁补偿安置协议》，约定货币补偿20亿元，补偿重建商业物业建筑面积8万平方米，后C公司向A公司支付了首期补偿款11亿元。

厂房的承租方污水处理厂等要求巨额的搬迁费和赔偿款而拒不搬离，A公司及其物业管理公司向法院陆续起诉要求支付租金、返还场地等，工期因拆迁问题而延误。另外，C公司要求更改项目规划设计方案，在规划审批和实施主体确认环节出现困难。2016年年初C公司发函声称A公司迟延移交用地、办理实施主体确认及地价补缴通知并主张违约金。A公司发函解释，并要求协助办理。2016年6月C公司发函再次督促履约并要求支付迟延履约的违约金，暂计的违约金已高达3亿元。双方未能就此达成共识。

2016年8月，A公司发出解除合同通知，声称C公司支付对价太低，不公平，C公司未做回复。C公司随即于9月向法院起诉请求A公司分别支付迟延交地、迟延办理实施主体确认和地价缴交通知的违约金，诉讼金额高达4亿元，并诉请继续履行合同，且申请了财产保全。

如前所述，城市更新项目一般耗时较长，其中，由于房地产市场行情的变化，当事人心理预期的不同及其他因素，一方提出中止或解除合同的情形经常发生，以至于投资人签订合同后往往经常担心，生怕他人撬走自己的项目，也经常出现投资人被要求抬价加码，签各类补充协议的情形。

（二）股权转让合同中由于税负条款约定不明引发的风险

案例：

M公司于2001年成立，注册资本为3000万元，已出资到位。M公司于2006年与某投资股份公司N公司签署《某工业区旧城改造项目合作开发协议》，鉴于该工业区大部分用地2.8万平方米及厂房宿舍等建筑物属N公司所有，属集体经济组织用地，小部分用地及厂房宿舍由他人所有，M公司与N公司约定在与所有拆迁户达成拆迁补偿协议基础上同意合作开发该工业区旧城改造项目，并约定M公司负责该工业区规划、建设及销售的所有费用，N公司配合办理申报手续，建成后双方进行权益分配。2009年M公司获得该区政府批准成为该项目的改造单位，M公司与拆迁户展开谈判签署拆赔协议。2011年M公司的股东A公司有意将其持有的M公司股份对外出让，当时尚有两家被拆迁户未与M公司签订拆迁补偿协议，经过协商，A公司与B公司签署《项目及股权转让协议》，约定A公司将所持有的M公司75%的股权转让给B公司，转让价格为人民币3亿元，股权变更后支付1.7亿元，领取用地规划许可证后再支付1.3亿元，且由A公司负责与两家拆迁户签订收购协议且自筹资金支付完毕收购款。

2013年M公司与所有拆迁户签署完毕拆赔协议。期间，A公司以2250万元的价款将75%股权转让给B公司，并向工商局办理了股权变更登记手续。B公司向M公司支付了1亿元，由M公司向拆迁户支付了拆迁款1亿元，后B公司又陆续向A公司支付款项共计1.78亿元。N公司向M公司完成改造范围内房地产交付后，M公司顺利开展了拆迁、建设，建成后用地面积4万多平，总建筑面积约30万平，包括商业性办公用地、商业用地、住宅用地。

从A公司看，实际上A公司仅收到1.78亿元款项。但B公司拒绝支付其余款项，理由在于实际股权转让款为3亿元，A公司应据此缴纳企业所得税，故2200万元由其代扣代缴；另外B公司认为，既然A公司以3亿元价款转让，应提供3亿元价款的合法合规票据冲抵本项目开发成本，否则应由A公司向B公司进行赔偿。但A公司认为，《项目及股权转让协议》并未约定由A公司提供合法票据冲抵成本，自己收取的3亿元应该是实收，即不承担税务风险。双方遂发生争议。

此类纠纷属典型合同约定条款不明引发的税务成本纠纷。公司转让中，受让项目的一方如果是国企、上市公司等财务比较规范的公司，一般都会要求受让方在收受股权转让款后，提供进入开发成本的发票，否则，即由受让方承担由于开发成本降低、利润虚增导致的税收上浮的负担。民营企业素来对此类条款关注较少。由于所收款项能否进入成本导致税收过高或适中，均发生在房产大部分销售之后的清算阶段，交易初期此类纠纷出于潜伏期，但随着合同的继续履行，此类纠纷终将触发。

（三）交易文件瑕疵引发的法律风险

案例：

A村股份合作有限公司于2007年与B公司签订《合作开发协议》，约定A村将其所有的一处老旧工业区共计七万余平方米与B公司合作开发，B公司筹措不低于5亿元全部建设资金；暂以容积率4计算，建设的全部商住楼宇由A、B两公司三七分成，即A村分得30%，B公司分得70%，B公司额外补偿A村1亿元人民币，此后，双方陆续签订数份补充协议，2012年7月，A村以上述土地申请工改商的城市更新项目由区政府进行公示并正式立项，2014年6月，B公司依据A、B间所签的各项协议要求某区城市更新局确认其为实施主体。

2014年7月，A村董事会换届后，新成立的A公司董事会决定不再与B公司合作，理由是，2008年 12月，A村股东代表大会开会表决上述各项协议及补充协议时，虽然协议盖了A村公章，但并没有召开股东代表大会以做出相应决议，而依公司章程和市、区两级集体资产管理办法，此类重大资产处置必须召开股东代表大会，并由股东代表的三分之二同意才行。据此，A村向B公司发出了《不予履行合作协议通知书》。B公司认为，虽然A村自签署协议时没有召开股东代表大会，但此合同已获实际履行，B公司已向A足额支付了1亿元补偿款，并且土地上的建筑物已由B公司全部拆除，B公司还支付了部分前期工程款和设计费，应推定A村股东已同意，因此合同应为有效且应继续履行。

这虽是一个特殊的案例，但是城市更新主要交易文件有重大程序瑕疵，带来的纠纷确实不容小视，这是因为，这类文件量大，稍不注意，就会出现问题。不论这些文件是无效、效力待定，给交易各方带来的风险都是致命的。通常，城市更新中关联交易文件，包括合同类文件（如合作协议、补充协议、股权转让协议等）、表决类文件（如“四会”文件）、行政审批类文件（如各类申请及批件）、权益类文件（如各类权利证书、拥有或放弃权利声明、转让权益的声明等），上述文件的起草和签署、保管都要十分谨慎。

（四）无法形成单一主体的法律风险

案例：

2007年1月1日，深圳市某区城中村改造办公室《关于某片区改造项目确定改造单位相关问题的函》，载明：“2007年1月9日区城中村改造领导小组会议和2007年4月10日某区四届八次常务会议原则同意：1、某区30万平方米范围纳入2007年年度实施计划，首期改造范围控制在约10万平方米内；2、根据深某府[2003] ＊号文精神，确定A公司为该项目首期约10万平方米改造范围的改造单位；3、改造单位须自城中村改造领导小组审定改造单位之日起5年内完成项目改造，半年内要启动，1年内有实质性进展，否则取消改造资格，收回重新招商。”

2009年7月，A、B两公司在深圳市某区街道办事处见证下签订了《拆迁补偿安置协议书》，主要约定：1、某区政府确定A公司为某片区旧城改造项目的改造单位是双方签约的前提；2、B公司将原某厂位于改造片区范围内的房地产和附属设施，于2012年10月31日移交给A公司统筹开发；……4、2012年4月30日租期届满时，B公司不得再将房地产及附属设施出租，否则构成违约。深圳城市更新政策出台后，约于2011年初，A、B公司合作的土地开发项目按城市更新政策进行审批。

2011年9月25日，B公司召开股东大会，决定撤销与A公司签署的上述协议，A公司获悉后，于2011年11月23日致函B公司，对撤销事宜提出异议。

2011年12月7日，B公司的控股股东C公司与同属项目宗地范围内的另一业主D公司签订了合作协议，约定将D公司拥有的土地提供给C公司改造开发。据此，B公司认为A公司已经无法取得单一主体，不具备供地条件，将无法实施项目开发，无法通过政府取得项目改造的主体资格，遂发出《关于暂停履行<某片区旧改项目工程拆迁补偿安置协议书>通知书》，决定终止协议。

根据《深圳市城市更新办法实施细则》第四十六条第1款规定，城市更新单元内项目拆除范围内存在多个权利主体的，只有当所有权利主体通过以房地产作价入股成立或加入公司、签订搬迁补偿安置协议、房地产收购等方式，将房地产的相关权益转移到同一主体，形成单一主体后，才可由该单一主体向区城市更新职能部门申请进行实施主体确认。因为D公司明确表示不会与A公司签约，故而无法形成同一主体，导致项目流产。B公司诉至法院，要求解除与A公司的各项合作协议。

此案经过诉讼后，深圳中院终审判决认为：A、B公司之间签订的《拆迁补偿安置协议书》失效，由于无法形成单一主体，A公司不具备开发主体资格，无法进行项目开发，判令解除A、B之间签订的合作协议，终止履行。

城市更新实践中，项目申请主体能否经过拆迁补偿谈判，将多个利益主体归结为单一主体，是城市更新项目能否最终实施的重中之重。开发商在和多个利益主体谈判中，最终不能形成单一主体的原因很多，如被拆迁人不满意补偿标准、被拆迁人蓄意当钉子户、相关主体串通恶意阻止投资人成为单一主体等，但不论何种原因，当前政策未有变动的情形下，能否成为单一主体，都应当引起投资人高度关注，即介入项目时，首先就要对合作方的合作诚意、拆迁谈判对手的数量和难度、项目单元对外过往合作历史等进行充分调查了解，这通常也是律师尽调的关键内容之一。

（五）购置无证房产盲目进行城市更新的法律风险

案例：

A公司（港资独资企业）成立于1986年，1986年11月，A公司与深圳市B村村委会签订《购买地皮协议》，约定，B村将B村范围内的菜地2.2万平方米卖给A公司，使用权50年，由A公司生产经营注塑机的开发和销售，地皮款为266万港币，签约后A公司向B村村委已一次性支付。其后，A公司便在2.2万平方米范围内投资建厂，经营至今。A公司所建厂房没有获得房产证，也未进行违法建筑的历史遗留问题申报及处理。

2013年6月，B村股份合作公司与A公司签订《合作城市更新协议》，协议约定A公司将其厂房及2.2万平方米用地与B村共同进行城中村改造，由A、B共同成立项目公司作为申请主体，A公司占股40%，B公司占股60%，双方各自投入注册资本并按比例分享收益。该协议签订后，B村公司未在董事会和股东代表大会对前述合作协议投票表决，2013年底，B公司董事会换届后，新董事会通知A公司，中止双方的合作协议。

2014年3月，C公司与A公司实际控制人张某签订协议，由C公司100%收购A公司全资投资股东香港置业G集团的股份，该股份即由张某持有。全部交易对价为1.6亿港元，C公司首付1600万元，所余股权转让款在A公司2.2万平方米土地获得深圳市政府城市更新正式立项后，一次性支付。C公司意图通过收购A公司控股股东的方式收购A公司，并进而取得A公司在深圳的土地使用权及厂房所有权。

其后，C公司开始运作A公司2.2万平方米土地更新项目申请事项。而B村则在法院起诉，以非法买卖土地为由，要求法院判令A公司和B公司所签订的《购买地皮协议》无效，并判令A公司向B村退还2.2万平方米工业用地。由于A公司2.2万平方米工业用地未有任何合法产权证明，未进行历史遗留问题处理，还与B村有权属争议，A公司的城市更新立项申请未获得区城市更新局批准。

合法用地占比是更新项目的基础，根据深圳市政府的规定，拟纳入城市更新单元的合法用地不低于拟更新单元范围内土地面积的60%。公司以股权交易为载体购置的A公司土地，因无合法权证，不被批准立项在所难免。而当下，由于深圳土地市场的火爆，不少企业不顾门槛，不计代价，不问合法非法在深圳投资收购各类土地资产，其中就包括这类没有权证、权属不清的用地，及其他非法用地，本案给出的教训是深刻的。

（六）隐藏债务未充分披露引发的风险

案例：

M公司2008年开发的某房地产项目因资金链问题烂尾，后介入了某住宅小区的旧城改造项目并获得了申请主体资格。2010年A公司作为M公司的股东，向B公司以转让100%股权的方式转让该旧改项目，转让时，A公司披露M公司涉及烂尾楼的债务仅拖欠的工程款本息、银行贷款、地价及滞纳金等约八千万元，承诺并无其他对外债务。M公司的股权及证照资料交割完毕后，B公司支付绝大部分转让款后进驻项目现场，展开改造项目的后续工作。自2011年开始，M公司陆续接到揭阳、汕头中院、南昌中院和多家仲裁委发来的传票、查扣冻结通知书、催款函等。原来，转让前M公司因拖欠施工单位工程款，被层层转包分包的各路建筑商、包工头、民工等告上法庭，且对外拖欠货款，更可怕的是其中有多单民间借贷，有M公司自己借款，也有M公司担保的借款，担保对象包括A公司、A公司法定代表人、法定代表人的亲属，涉诉债务总额八亿元之巨。无奈之下，B公司接手后的M公司只得硬着头皮应诉并还债，先后支付的各类债务高达数亿元，耗费了巨大的人力物力。这严重影响了城市更新项目的开展进程。另外，M公司在参加大大小小的各类诉讼中，还发现这些约定在外地法院或仲裁机构管辖的纠纷中，相当大一部分纠纷所依据的证据有伪造的嫌疑。

城市更新项目中，不少投资商均是通过受让股权的方式控股或参股城市更新项目，这种参与方式的优势在于周期短、项目现成、审批风险小，但其最大隐患之一就在于，对项目公司历史债务无法真实了解，转让方如恶意隐瞒，因历史债务发生纠纷的几率较大。因而，穷尽一切方法调查项目公司的历史债务，所有投资人均应引起足够重视。

（七）政府审批的法律风险

案例：

深圳某区南某村建于1985年，当时作为特区第一批公务员和教师所建，总共有70栋，有7层无电梯，共有2600多户业主。该小区的缺点是楼体质量较差，居民反映多，这是由于深圳特区早期建筑标准低，楼体大量使用海砂所致。

从1996年开始居民多次向市区反映，市建设局多次到现场勘察，深圳市危房鉴定委员会对房屋进行了鉴定。认定虽不构成危房，但必须对主体结构进行局部加固和补强，以达到正常的安全系数。2007年又有7栋住宅楼经鉴定存在安全隐患，其中3栋进行了整体加固，2栋按照了原址自用的目标完成了拆旧建新。剩余两栋由于业主意见不一致等原因，整治方案一直无法确定。2014年南某村业主委托相关检测机构对小区房屋质量问题进行检测，经检测出函表示，该批建筑物结构安全性评定为Dsu级，存在结构安全隐患，应尽快采取加固措施。此后，深圳某公司在小区征集城市更新意愿签名，获得南某村小区90%以上签名同意，遂递报告至某区城市更新局。

但某区城市更新办认为：根据《深圳市城市更新办法》规定要求，存在重大安全隐患的旧住宅区纳入拆除类城市更新条件为：按照《危险房屋鉴定标准（JGJ125-99）》鉴定危房等级为D级的成片城市建成区。《报告》资料显示，南某村60栋住宅楼采用《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-1999）标准鉴定等级为Dsu级，因此不符合纳入拆除类城市更新要求，即使没有纳入城市更新，政府仍高度重视和推进整治南某村建筑安全隐患。

市规土委认为：如果符合城市更新的旧住宅区，应由政府全程主导。经相关部门鉴定、审批，确定应纳入拆除重建类城市更新的危房住宅小区，应由政府主导，组织开展现状调研、城市更新单元拟定、意愿征集、可行性分析、计划申报等工作。旧住宅区在城市更新单元规划批准后，应由政府组织公开选择市场主体。

这是一个在深圳轰动一时的案例，曾获媒体广泛报道。

但这一案例反应的核心问题是：旧住宅区的城市更新该由谁主导，业主？开发商？政府？从政府当局获得的信息是：政府。按《深圳市城市更新办法》第三条规定：“城市更新应当遵循政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与的原则”，这里的“引导”从字面上看不是“主导”，但该《办法》后续的一系列规定看，包括在房屋危害标准的使用与危害级别认定、更新单元批准、申请主体确认、实施主体确认、容积率确定等城市更新的全过程中，都由政府说了算，可以说，城市更新的全过程都充斥政府的审批。尽管目前市政府已将部分审批权利下放至各区政府，部分审批事项进行了合并，但政府主导城市更新的格局总体未变。因此，企业从事旧住宅区的城市更新，除非由政府牵头组织实施，自行征集意愿风险巨大，基本上都是死路一条。

（八）因拆迁困局形成的法律风险

案例：

A花园位于深圳市盐田区，濒临大鹏湾，建于上世纪80年代，共有建筑45栋，总户数为1260户，绝大部分楼房在建设时使用了未经淡化处理的海砂。

A花园因绝大多数楼房的外墙在十多年前已出现脱落、裂缝的情况，而引起政府高度重视。2008年，深圳市盐田区重建局专门委托深圳市建筑科学研究院有限公司对A花园进行全面的检测，判定A花园结构安全等级D级（根据《危险房屋鉴定标准》，D级系指承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房），小区部分建筑结构已出现安全问题，若不及时修整将严重威胁到居民的生活安全。A花园城市更新改造项目（下称“项目”）被列入《2010年深圳市城市更新单元规划制定计划第一批计划》，成为深圳市首批城市更新改造项目之一，由某上市公司控制企业作为申请主体。

在提供法律服务的过程中，我们统计发现存在法律问题的房屋占整个项目的比重将超过15%，约180户。项目出现的法律问题主要分为六类：（一）房屋权利人死亡问题；（二）借名购房问题；（三）转让瑕疵问题；（四）房改房问题；（五）无主房及非法侵占类法律问题；（六）已签约业主转让问题。这些问题的关键是找人，即找到真正的业主或者真正有权和开发商谈判的人，尔后才是真正的谈判。为找到真正的权利人开发商采取了各种措施，如在香港和境外媒体多次登报，寻找香港律师事务所进行业主身份及家庭关系确认，由长期居住在房屋内的住户签约并提供保证，由其原单位及房管部门确认房改房权利人身份、向人民法院提出确权诉讼、邀请房管部门对关联房产的权利证书注销并由开发商担保等等。但是即便如此，拆迁补偿谈判仍举步维艰，从2010年项目立项至今，和开发商签订拆迁补偿协议的权利人为1000户余，占项目总户数的80%左右。

A花园如此，深圳市其他城市更新项目情况也差不多，只是所遭遇的问题各有不同而已。以另一个著名小区木头龙为例，该小区也是2010年深圳市首批88个城市更新项目之一，开发商益田集团从2010年至2016年12月，历经七年多的时间，已和1340户业主中的98%签约，但仍未达到城市更新实施主体所要求的完全单一主体即100%的标准。据悉，首批88个城市更新项目中，有住宅小区8个，目前，八个住宅小区也仅有鹤塘小区一家完成100%的签约。

由此看来，在目前深圳政策环境下，由于拆迁谈判耗时太久，住宅小区城市更新项目不仅面临巨大的经济投入和商业风险，其中，各类法律纠纷所引发的法律风险同样巨大，而寻常诉讼和非诉中无法提供解决答案的新类型案件（如一去世的香港人为内地人借名购房，去世香港人有子女，且已移居海外，无法联系，如何确认各方的权利义务关系？）便是横亘在我们面前的难题之一。

（九）开发商批量购买拟更新区域非流通房产的风险

案例：

2011年8月，开发商A公司与B村签订合作协议，拟出资和B村共同进行城中村改造。同月，A公司实际控制人邹某委托其妻夏某在B村洽谈购买宅基地及地上建筑物。2011年12月，夏某与B村原村民刘某华签订《房屋产权整体转让协议》，约定夏某支付刘某华270万元，刘某华将其所有的宅基地120平方米及地上三层楼房交给夏某全权处理。2012年7月，夏某付清购房款，其中部分款项由A公司代夏某支付，并在汇款用途上注明“代付款”。2012年9月，夏某雇人将其已入住的房产全部拆除。

2014年5月，A公司与B村合作的城市更新项目获得批准，城市更新单元范围和深圳市规土委划定的更新红线图记载，原刘某华已卖给夏某的住宅属于更新范围。

2016年5月，刘某华向法院起诉，以夏某骗取其信任，双方买卖房屋属农村集体用地，属于限制流通房产，夏某非本村居民，无买方资格为由，诉请法院确认双方所签《房屋产权整体转让协议》无效。法院经审理认为，夏、刘所签协议涉及的房屋虽为宅基地房产，但由于房产所在区域已被批准进行城市更新，土地用途已变更为二类居住用地，其性质当然也非原来的农村集体用地，而是国有用地。即该土地及房屋已属可流通物，故而驳回刘某华的诉讼请求。

在当下，开发商为减轻城市更新拆迁谈判的阻力，抑制拆迁成本，往往对拟更新目标区域的房产先入为主，派人或自行收购部分农民自有房屋、小产权房或其他非流通房产。尽管上述案例，法院最终作出了有利于夏某的判决，但此案提示的风险是，如果该案土地最终未获得城市更新立项，土地的集体所有性质未获变更，则此类土地及房屋买卖有可能面临完全相反的法院判决。