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【裁判要旨】
当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定了在行政审判实践中确立原告资格的认定标准，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”修改后的《中国人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款亦规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”“有利害关系”这一标准为认定行政诉讼的原告提供了较为合理的依据和尺度，而这一规定确定的原告资格有以下两方面要件：一是必须是公民、法人或者其他组织；二是该公民、法人或者其他组织与行政行为有利害关系。根据公司法相关原理，公司和股东人格互相独立。公司具有独立的人格，公司独立于公司股东而存在，公司股东原则上不能代表公司。一般情况下，公司股东既不属于行政诉讼法规定的一般意义的公民、法人或者其他组织，也与行政行为不具有利害关系，且行政诉讼法及相关司法解释亦未赋予公司股东具有行政诉讼法上的原告主体资格。
《中华人民共和国公司法》第一百五十一条规定赋予了股东维护公司利益的起诉权，规定了股东可以提起股东代表诉讼及提起股东代表诉讼的条件和程序。股东代表诉讼是指当公司的合法权益受到他人不法侵害而公司却拒绝或者怠于通过诉讼手段追究有关侵权人的责任时，具有法定资格的股东为了公司利益而依据法定程序，以自己的名义代表公司对侵权人提起诉讼，追究其法律责任，所获赔偿归于公司的一种法律制度。
提起股东代表诉讼的条件如下:第一，股东需符合法律规定要件。《中华人民共和国公司法》对有限责任公司提起股东代表诉讼的股东资格未作限制，而对股份有限公司提起股东代表诉讼的股东资格则要求是连续180日以上单独或者合计持有公司1％以上股份的股东。第二，股东必须在诉前用尽公司内部救济。即他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，股东可书面请求监事会或不设监事会的有限责任公司的监事、董事会或不设董事会的有限责任公司的执行董事提起诉讼。只有前述监事会、不设监事会的有限责任公司的监事，或者董事会、执行董事收到书面请求后拒绝提起诉讼，或者自收到请求之日起30日内未提起诉讼，或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的，前述股东有权为了公司利益以自己的名义直接向法院起诉。《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定赋予了公司股东在他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失而公司怠于行使诉权的情况下以自身名义向人民法院提起诉讼的权利。但该规定并未将股东代表诉讼限制在民事诉讼范围内，公司股东亦有权提起行政诉讼。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行再91号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张佰强，男，1956年10月1日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：施新国，男，1967年1月9日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
两再审申请人共同委托诉讼代理人：唐国华，上海锦天城（杭州）律师事务所律师。
两再审申请人共同委托诉讼代理人：盛远平，上海锦天城（杭州）律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省慈溪市人民政府。住所地：浙江省慈溪市浒山街道三北大街***号。
法定代表人：施惠芳，该市人民政府市长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省慈溪市掌起镇人民政府。住所地：浙江省慈溪市掌起镇横街***号。
法定代表人：王建成，该镇人民政府镇长。
委托诉讼代理人：金小孟，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陆红霞，浙江麦田律师事务所律师。
原审第三人：宁波云柱电器有限公司。住所地：浙江省慈溪市掌起镇东埠头村。
法定代表人：袁云柱，该公司执行董事。
再审申请人张佰强、施新国因与浙江省慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）、浙江省慈溪市掌起镇人民政府（以下简称掌起镇政府）不履行行政协议一案，不服浙江省高级人民法院(2015)浙行终字第193号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年8月10日作出（2015）行监字第1774号行政裁定，决定提审本案。提审后，本院依法组成由审判员马永欣、李德申和杨科雄参加的合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
张佰强、施新国向浙江省宁波市中级人民法院起诉称：一、2011年9月29日，掌起镇政府与第三人宁波云柱电器有限公司（以下简称云柱公司）签订《房屋拆迁补偿协议》一份，云柱公司已按协议约定履行了全部合同义务，但掌起镇政府未按协议约定支付云柱公司房屋拆迁补偿款。二、云柱公司的法定代表人袁云柱怠于主张权利，致公司遭受重大损失。根据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款“他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼”的规定，张佰强、施新国作为云柱公司的股东，有权以自己名义提起诉讼。三、《房屋拆迁补偿协议》载明，掌起镇政府受上级主管部门委托，与云柱公司签订该协议。因慈溪市政府是掌起镇政府的上级政府，应认为掌起镇政府是接受慈溪市政府的委托，与云柱公司签订了《房屋拆迁补偿协议》。因此，慈溪市政府应为本案共同被告。故请求法院判令慈溪市政府、掌起镇政府按《房屋拆迁补偿协议》的约定，支付云柱公司房屋拆迁补偿款129999828元、自2011年10月16日至本案起诉之日的违约金30575960元，并赔偿因违约给云柱公司造成的损失40000000元，共计200575788元。
原审经审理查明：2011年9月29日，掌起镇政府与云柱公司签订《房屋拆迁补偿协议》一份。该协议载明，掌起镇政府受上级主管部门委托，与云柱公司签订该协议。云柱公司同意将其位于浙江省慈溪市掌起镇东埠头村土地面积为80468.2平方米，建筑面积为47404.6平方米的房屋（其中有证面积42826.14平方米，无证面积4578.46平方米）交由掌起镇政府拆除，掌起镇政府合计补偿云柱公司129999828元。云柱公司应于2011年9月30日前搬迁腾空房屋，并于同年10月15日前将拆除房屋后的土地交付给掌起镇政府，云柱公司若逾期搬迁的，应自逾期之日起每日按未付金额的万分之二支付掌起镇政府违约金。云柱公司搬迁腾空房屋的，掌起镇政府应于2011年10月15日前一次性付清房屋拆迁补偿总额款，掌起镇政府若逾期支付的，应自逾期之日起每日按未付金额的万分之二支付云柱公司违约金。本协议签字时，云柱公司应向掌起镇政府移交有关房屋、土地证件，由掌起镇政府统一向房管、土地部门办理注销手续等。2011年9月29日，掌起镇政府与云柱公司另签订《补充协议（一）》（约定了如涉案土地使用权出让时两次流拍，双方签订的《土地收购补偿协议》即自行失效，云柱公司应在3日内全部返还掌起镇政府已经支付的收购补偿费，双方互不追究责任，互不赔偿损失等事项）、《补充协议（二）》（约定了掌起镇政府将涉案土地上建筑物拆除、花木移植等工程发包给云柱公司等事项）和《借款合同》（约定了掌起镇政府向云柱公司支付收购补偿费的当日，向云柱公司借款与收购补偿费同等数额的款项。如土地再次出让时两次流拍，在《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》失效的同时，解除本《借款合同》。云柱公司应全部返还掌起镇政府已支付的收购补偿费，本合同项下的借款即作为云柱公司返还给掌起镇政府的收购补偿费等事项）。2011年9月29日，云柱公司出具收款收据一份，载明缴款单位为掌起镇政府，款项内容为土地收购及地上附属物拆迁补偿款，金额为129999828元。2011年11月30日、12月2日，浙江省慈溪市房地产管理中心和浙江省慈溪市国土资源局根据云柱公司的申请，分别注销了涉案地块的房屋所有权证和国有土地使用权证。2011年12月15日，浙江省慈溪市国土资源局作出慈土资（预）告【2011】1号《慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让预公告》，公告拟以挂牌方式出让涉案地块。
另查明，张佰强、施新国系云柱公司股东。2013年9月、2014年6月，云柱公司和张佰强、施新国分别委托律师致函掌起镇政府，要求支付拆迁补偿款129999828元。
浙江省宁波市中级人民法院一审作出的【2015】浙甬行初字第32号行政裁定认为：涉案地块系国有土地，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十七条、第二十五条等规定，签订国有土地上房屋征收与补偿协议的前提为市、县人民政府已作出房屋征收决定。本案中，慈溪市政府否定其曾作出过房屋征收决定，张佰强、施新国也未能提供证据证实慈溪市政府作出了房屋征收决定，故掌起镇政府与云柱公司订立国有土地上房屋征收与补偿协议的前提基础不存在。另，根据2011年9月29日，掌起镇政府与云柱公司签订的《补充协议（一）》《补充协议（二）》《借款合同》及云柱公司出具的《承诺书》载明的内容，均明确双方于2011年9月29日就涉案地块的厂房和土地使用权收购事宜签订《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》一份。据此，可以认定掌起镇政府与云柱公司于2011年9月29日签订的《房屋拆迁补偿协议》，实质上应为土地使用权收购及地上附属物拆迁补偿协议。根据《土地储备管理办法》的相关规定，土地使用权收购是土地储备的一种方式，属于行政公共事务，故掌起镇政府与云柱公司签订的土地使用权收购及地上附属物拆迁补偿协议系行政协议，当事人对此不服提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。掌起镇政府认为其与云柱公司签订《房屋拆迁补偿协议》系“协议收购”的民事行为，不属于行政诉讼的受案范围的主张，缺乏事实与法律依据，不予支持。
当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，行政诉讼的原告应与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系。该法律上利害关系是指直接利害关系，即实际或必然受到具体行政行为的影响。根据公司法相关原理，公司具有独立的人格，公司独立于公司股东而存在，公司股东并非能代表公司，故一般情况下公司股东对具体行政行为而言不具有直接的利害关系。另，当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三章关于诉讼参加人的规定，亦未赋予公司股东具有行政诉讼法上的原告主体资格。该解释第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定；意即人民法院审理行政案件，如行政诉讼法及其司法解释已有明确规定的，应依照该规定执行，如无明确规定的，可参照民事诉讼的有关规定。在行政诉讼法及其司法解释对公司股东是否具有行政诉讼法上的原告主体资格问题已有规定的情况下，张佰强、施新国主张其具有原告主体资格依据的《中华人民共和国公司法》第一百五十一条不能适用本案。因此，张佰强、施新国不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。综上，依照当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第二项、第六十三条第一款第二项之规定裁定驳回张佰强、施新国的起诉。
浙江省高级人民法院二审作出【2015】浙行终字第193号行政裁定认为：本案系张佰强、施新国提起的要求慈溪市政府、掌起镇政府履行《房屋拆迁补偿协议》之诉，上述协议于2011年9月29日由掌起镇政府与云柱公司双方签订。当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。张佰强、施新国认为其与上述协议具有利害关系的理由系其属云柱公司的股东。根据公司法的相关原理，公司和股东人格互相独立，公司在享有独立权力的同时，也独立承担相应的责任，股东一旦出资，就丧失了对其所出资资产的所有权，股东以出资资产获得的是出资人享有的股权。因此，张佰强、施新国以其系公司股东为由，就涉案的协议提起行政诉讼，显然不具有法律上的利害关系。一审裁定认为张佰强、施新国不具有原告主体资格并据此驳回张佰强、施新国的起诉认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。张佰强、施新国提出的上诉理由不能成立，不予采纳。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
张佰强、施新国不服原裁定，向本院申请再审称，第一，原裁定认定事实不清，适用法律错误，申请人符合原告主体资格，有权提起行政诉讼。公司法人人格独立与股东享有权益并不对立，股东与本案存在利害关系。根据《中华人民共和国公司法》第四条之规定，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。张佰强、施新国作为云柱公司股东，享有上述权益。而公司作为独立法人，其利益、资产受损即必然导致股东利益受损。云柱公司就《房屋拆迁补偿协议》项下补偿款事宜多年来怠于行使诉权，导致公司及股东权益均受到巨大损害，因此张佰强、施新国与本案存在直接利害关系，其作为云柱公司股东，有权提起诉讼，维护公司及自身合法的资产收益权。第二，公司股东有权在特定情形下提起股东代表诉讼，所得利益归于公司，这一权利并未局限于民事诉讼。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定，他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失而公司怠于行使诉权，公司股东有权以自身名义向人民法院提起诉讼。上述规定并未将股东代表诉讼限制在民事诉讼范围内，行政诉讼亦未禁止，应同样适用。第三，当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对联营方、中外合资、合作企业各方赋予了行政诉讼原告主体资格，是对公司股东享有原告主体资格的认可。该司法解释第十五条规定，联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。上述联营、合资、合作方的法律性质即等同于公司股东，该规定实际是对公司股东享有行政诉讼原告主体资格的认可，同时并未规定诉讼前置程序。第四，本案起诉前已经过云柱公司内部救济程序。2014年5月20日，张佰强、施新国与云柱公司签订协议，云柱公司同意由其就有关的房屋拆迁补偿款纠纷向人民法院提起诉讼，证明云柱公司怠于行使诉权的事实。故张佰强、施新国的原告主体资格符合前述法律规定。综上，请求撤销一、二审行政裁定，指令一审法院继续审理本案。
慈溪市政府再审辩称，涉案《房屋拆迁补偿协议》系云柱公司与掌起镇政府签订，慈溪市政府并非涉案行政协议的当事人，依法不属于本案适格被告，张佰强、施新国以其为共同被告属于错列被告。
掌起镇政府再审辩称，（一）张佰强、施新国既非行政相对人又非利害关系人，不具有本案原告主体资格。（二）张佰强、施新国的起诉亦不符合《中华人民共和国公司法》第一百五十一条关于股东代表诉讼的相关法定条件。请求依法驳回张佰强、施新国的再审申请。
本案提审后查明，2014年5月20日，张佰强、施新国与云柱公司签订协议，云柱公司同意由张佰强、施新国在其股权比例范围内就有关房屋拆迁补偿款纠纷向人民法院提起诉讼。
本院认为，本案的争议焦点主要为：1.本案所涉协议是否为行政协议；2.张佰强、施新国作为云柱公司的股东是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。
（一）本案所涉协议是否为行政协议
根据2011年9月29日，再审被申请人掌起镇政府与云柱公司签订的《补充协议（一）》《补充协议（二）》《借款合同》及第三人云柱公司出具的《承诺书》载明的内容，均明确双方于2011年9月29日就涉案地块的厂房和土地使用权收购事宜签订《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》一份。据此，可以认定掌起镇政府与云柱公司于2011年9月29日签订的《房屋拆迁补偿协议》，从性质上应为土地使用权收购及地上附属物拆迁补偿协议。根据原国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》的相关规定，土地使用权收购是土地储备的一种方式，是为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，其属于行政公共事务，且上述协议明确其签订目的为“为加快城市旧区改造和生态环境改善……”，故掌起镇政府与云柱公司签订的土地使用权收购及地上附属物拆迁补偿协议系行政协议，当事人对此不服提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。
（二）张佰强、施新国作为云柱公司的股东是否具有提起本案诉讼的原告主体资格
当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定了在行政审判实践中确立原告资格的认定标准，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”修改后的《中国人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款亦规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”“有利害关系”这一标准为认定行政诉讼的原告提供了较为合理的依据和尺度，而这一规定确定的原告资格有以下两方面要件：一是必须是公民、法人或者其他组织；二是该公民、法人或者其他组织与行政行为有利害关系。根据公司法相关原理，公司和股东人格互相独立。公司具有独立的人格，公司独立于公司股东而存在，公司股东原则上不能代表公司。一般情况下，公司股东既不属于行政诉讼法规定的一般意义的公民、法人或者其他组织，也与行政行为不具有利害关系，且行政诉讼法及相关司法解释亦未赋予公司股东具有行政诉讼法上的原告主体资格。故张佰强、施新国作为云柱公司股东，一旦出资，就丧失了对其所出资资产的所有权，股东以出资资产获得的是出资人享有的股权，一般不具有原告主体资格。
在本案，涉案《房屋拆迁补偿协议》及其补充协议均由掌起镇政府与云柱公司签订。张佰强、施新国作为云柱公司的股东，认为其有权以自己名义提起本案行政诉讼的依据为《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款关于“他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼”的规定。《中华人民共和国公司法》第一百五十一条规定赋予了股东维护公司利益的起诉权，规定了股东可以提起股东代表诉讼及提起股东代表诉讼的条件和程序。股东代表诉讼是指当公司的合法权益受到他人不法侵害而公司却拒绝或者怠于通过诉讼手段追究有关侵权人的责任时，具有法定资格的股东为了公司利益而依据法定程序，以自己的名义代表公司对侵权人提起诉讼，追究其法律责任，所获赔偿归于公司的一种法律制度。提起股东代表诉讼的条件如下:第一，股东需符合法律规定要件。《中华人民共和国公司法》对有限责任公司提起股东代表诉讼的股东资格未作限制，而对股份有限公司提起股东代表诉讼的股东资格则要求是连续180日以上单独或者合计持有公司1％以上股份的股东。第二，股东必须在诉前用尽公司内部救济。即他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，股东可书面请求监事会或不设监事会的有限责任公司的监事、董事会或不设董事会的有限责任公司的执行董事提起诉讼。只有前述监事会、不设监事会的有限责任公司的监事，或者董事会、执行董事收到书面请求后拒绝提起诉讼，或者自收到请求之日起30日内未提起诉讼，或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的，前述股东有权为了公司利益以自己的名义直接向法院起诉。《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定赋予了公司股东在他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失而公司怠于行使诉权的情况下以自身名义向人民法院提起诉讼的权利。但该规定并未将股东代表诉讼限制在民事诉讼范围内，公司股东亦有权提起行政诉讼。且本案系行政协议争议，行政协议本身即具有行政和协议的双重属性，作为公司股东如果在民事诉讼中可以作为原告提起诉讼，那么并不因为相关争议纳入行政诉讼而丧失其作为行政诉讼的原告主体资格。本案中，云柱公司系有限责任公司，张佰强、施新国作为云柱公司的股东，在慈溪市政府、掌起镇政府不履行与云柱公司签订的系列协议，云柱公司不仅怠于起诉且与张佰强、施新国达成允许其起诉协议的情况下，依据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定，为了公司利益有权提起行政诉讼。
综上，原审生效裁定以本案不能适用《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定，张佰强、施新国作为云柱公司的股东，不具有法律上的利害关系为由，驳回张佰强、施新国的起诉，违反法律、法规规定，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项的规定，裁定如下：
一、撤销浙江省高级人民法院【2015】浙行终字第193号行政裁定和浙江省宁波市中级人民法院【2015】浙甬行初字第32号行政裁定。
二、指令浙江省宁波市中级人民法院继续审理本案。
审判长 马永欣
审判员 李德申
审判员 杨科雄
二〇一八年七月五日
书记员 卢琨琨
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