城中村改造全流程相关案件裁判规则

城中村虽然不是一个严格的法律术语，但城中村仍然属于《村民委员会组织法》规定的村，其特点是该村位于城市建成区或者规划控制区范围内，原农村居民未转为或部分转为城镇户籍，失去或基本失去耕地，仍然保留宅基地、集体建设用地，并且继续实行村民自治和农村集体所有制的村庄以及社区。城中村改造区域通常存在公共配套设施不足、安全隐患较多、居住环境品质不佳等问题。

根据当地政府的财政实力、集体经济组织实力、城中村本身的区位价值，现行城中村改造模式主要有政府主导模式、村集体主导模式、市场主导模式。此次意见明确指出“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，这也决定了这次的大范围城中村改造，不会以政府为主导，而是强调市场参与，在城中村改造模式和参与主体上，民营资本的参与或许会有更大空间。市场主导模式下，政府除负责城中村改造规划的制定、行政审批等行政事项外，城中村村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置或回迁及开发用地建设等方案的实施等事宜完全进行市场化运作，既可以由村民委员会自行与社会投资人或者开发商协商，也可以通过公开竞标方式招标参与城中村改造项目的社会投资人或开发商，项目拆迁补偿安置资金完全由社会投资人或者开发商承担。这种模式既可以由单一开发商完成，也可以由村集体企业与开发商合作完成，还可以由村集体企业和村民以自拆自建的形式完成。

城中村改造项目涉及的法律关系较为复杂，主要包括行政法律关系和民事法律关系，行政法律关系包括涉及项目立项批准、规划许可、违法建筑物查处、土地征收、文物保护、行政复议、行政诉讼等；民事法律关系包括村集体企业改制法律关系、拆迁补偿法律关系、不动产物权变动法律关系、婚姻继承法律关系、抵押租赁法律关系等。城中村改造项目涉及的主体包括政府及其相关部门中的城中村改造工作领导小组、城中村改造工作办公室、规划、土地、建设、房管、环境、市政、财政、税务、民政、劳动及社会保障、公安等部门；村集体组织中的村委会、村支部、村集体企业、村民等，投资主体中所涉及的社会投资人、房地产开发商等等。结合此次政策提到的“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式”来看，实施主体也会比较多元化，仍然会基于各地实际，适用不同的模式。

如 (2020)最高法行申4570号行政裁定书指出，“本案中，再审申请人诉称的“城中村改造行为”，也即被申请人推进实施的城中村改造行为，实际上包含了签订协议、补偿安置、拆除房屋等一系列行为，涉及多个主体、多个环节，再审申请人笼统地起诉“城中村改造行为违法”，属于诉讼请求不明。且从再审申请人诉称的本案行政行为的表现形式看，主要是峰峰矿区有关行政机关为推进城中村改造，对相关土地权利人进行异地搬迁安置，并通过村委会与村民签订协议的方式处分涉案宅基地和房屋。……” (2019)最高法行申10221号行政裁定书指出，“再审申请人诉称的‘土地征收’，也即浦江县政府推进实施的城中村改造行为，实际上包含了签订协议、补偿安置、拆除房屋等一系列行为，涉及多个主体、多个环节，再审申请人笼统地起诉‘征收行为违法’，属于诉讼请求不明。……再审申请人可就上述城中村改造所涉的补偿安置协议、房屋拆除等行为依法提起诉讼。”

城中村改造项目大多由政府主导，在政府主持下，通过政府土地储备部门利用政府资金或者社会资金，完成项目策划、土地征收（非必然）、安置房建设、拆迁补偿等系列事宜。司法实践中，法院通常认定政府对城中村的批复的法律性质是内部行政行为，不具有可诉性。但由于政府批复是城中村改造项目合法性的基础，实践中，村民起诉城中村改造项目批复不合法等案例不胜枚举。

 (2018)最高法行申1466号行政裁定书对于政府的城中村改造项目批复不具有可诉性进行详细的分析，“本院认为，本案应审查的焦点问题是茹红丽等9人所诉宝鸡市政府作出的批复是否属于行政诉讼受案范围。……行政机关作出的不具备法效性特征的行为不属于行政诉讼受案范围。法效性是指行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。本案中，被诉的批复系宝鸡市政府对所辖各区组织编制的改造项目进行的审批行为，属于上级行政机关对于下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为。该批复虽然涉及了城中村改造的有关内容，但其是针对有关单位的内部审批行为，未直接设定茹红丽等9人的权利义务，对其并未产生实际影响的效果，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现，故该批复不具备直接、对外发生法律效果的特点，不具可诉性。也就是说，在该城中村项目实际改造的过程中，相关行政机关作出的征收、安置补偿等直接设定当事人权利义务的行为才产生直接对外的法律效果。”

但应指出的是，政府批复是否具有可诉性应根据其具体内容进行判断。如(2020)最高法行申7570号行政裁定书指出，“但该批复仅是决定对姜家山乡姜家山村等8个村实施搬迁改造，在姜家山乡政府的请示或被申请人柯城区政府的批复中，并不包含组织拆除的时间、对象、拆迁工作人员等内容。再审申请人将该批复视为强制拆除行为的委托，理由不能成立。” (2020)最高法行申6862号也指出，“本案中，被诉《批复》是广州市黄埔区人民政府针对广州市黄埔区南岗街沙步股份经济联合社自主确定的改造范围、改造模式等内容所进行的确认。该《批复》本身并不具有强制拆除房屋或征收宅基地的法律效力，未实际影响再审申请人的权利义务。”

农村集体土地征收是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。根据修改后《土地管理法》（2020-01-01施行）《土地管理法实施条例（修订草案）》等相关法律法规的规定，农村集体土地征收通常按照以下程序和步骤推进：市、县人民政府发布土地征收启动公告、土地现状调查和社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案并公告、征地补偿登记及保证征地补偿安置费用、签订征地补偿安置协议或作出征地补偿安置决定、征收申请报批、发布土地征收公告、落实征地补偿措施、强制执行。但实践中，城中村改造并不必然以征收集体土地为前提。若实施征收的，通常是在征收集体土地过程中将房屋纳入地上附着物补偿范围。

【 (2019)最高法行申10184号】行政裁定书指出，“从另一角度看，即便再审申请人认为本案城中村改造行为在性质上属于集体土地上房屋征收行为，但根据现行《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定精神，城中村改造并不必然以征收集体土地为前提，且已于2019年8月26日修改、将于2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地等又作出新的规定，集体土地领域的管理今后将更加灵活、多元。整体上看，如果不改变土地所有权性质，地方政府针对城中村改造依法具有一定自主管理权；如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批。从本院再审立案审查期间了解到的涉案土地利用现状看，现阶段尚不足以证明发生或即将发生土地所有权性质的改变。”应强调的是，通过预征收等方式规避集体土地征收程序的行政行为是违法和无效的，如（2020）最高法行申3184号行政裁定书指出，“桥西区政府在进行集体土地征收之前，以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序，违背土地管理法的立法目的，同时强制拆除房屋行为超越职权、违反行政强制法有关程序规定……”

补偿安置是城中村改造中村委会、村民最为关心的经济问题，也是经常发生争议的法律问题。《拆迁补偿安置协议》签订的进度以及拆迁安置补偿标准，是关系到城中村改造项目能否顺利推进以及开发商实现商业目的之关键。但对于达成的征地补偿安置协议，政府是否有权拒绝履行协议，是否构成违约，人民法院是否可以否定该协议的效力等，在司法实践亦有不少争议。

如(2019)最高法行申5940号行政裁定书指出，“在不履行行政协议职责案件中，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，行政协议是否合法有效，是判断行政机关是否应当履行行政协议的先决问题。对行政协议效力的判断，要结合行政诉讼法及合同法的相关规定对重大公共利益、契约的安定性、形式上的依法行政、当事人的信赖利益等价值进行利益衡量，在各种价值之间取得相对平衡。在土地征收过程中，行政机关与被征收人签订征收协议时适当突破有关规定，提高给予被征收人的补偿标准，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，可以认可行政协议的效力并要求行政机关予以履行。但补偿协议中征收补偿的给付标准明显突破了法定标准、行政相对人故意隐瞒真实情况或伪造虚假材料签订协议获取不正当利益、行政协议的基本依据虚假，履行行政协议会给公共利益造成重大损害的，则不宜认可协议效力并要求行政机关履行。”但对于合法有效的补偿安置协议，若行政机关不切实履行的，则应采取补救措施或者赔偿损失。如(2020)最高法行申4354号行政裁定书载明，“本案中，中共魏都区委、魏都区政府为实施裴山庙城中村改造工作设立裴山庙城中村改造指挥部，原许昌市魏都区建设动迁服务中心受该指挥部委托与高源力签订《拆迁补偿及安置房屋置换协议》。因此，高源力诉请履行《拆迁补偿及安置房屋置换协议》，魏都区政府为本案适格被告。《拆迁补偿及安置房屋置换协议》不违反法律、行政法规的强制性规定，对安置房交付时间、交付标准均有明确约定，魏都区政府应当依约严格履行。魏都区政府未交付安置房，二审中亦自认裴山庙小区安置房不符合协议约定的标准，不具备交付条件，故应当依法判决其采取补救措施或者赔偿损失。二审以客观上合同标的物给付不能为由，判决驳回高源力的诉讼请求，适用法律错误，依法应予纠正。高源力申请再审的理由成立，本院予以支持。”

在拆迁的过程中，一般拆迁人要对被拆迁人进行过渡安置，如果是被拆迁人自行过渡安置，拆迁人就要给被拆迁人一笔过渡安置，用于对被拆迁人在房屋被征收后的特定过渡期限内因另寻住房搬迁所产生的损失的补偿。过渡安置费属于临时安置补助费，全国没有统一的支付标准，各地对其有不同的具体的规定，通常根据被征收家户的人口数或者被征收房屋的面积等予以确定。安置补偿方案中包括过渡安置费的支付方式、支付标准、支付时间等事项，并通过签订拆迁过渡协议予以确认。

城中村改造项目中，拆迁过渡协议是否是行政协议，是否可以适用民事法律规范，是否可以撤销等，安置费是否调整等，在司法实践中都是有争议的法律问题。如（2018）最高法行申5439号行政裁定书认定，“关于涉案《拆迁过渡协议》是否属于行政协议的问题。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议的范畴。……关于涉案《拆迁过渡协议》是否符合被撤销的条件的问题。……对于行政协议的合法性审查，在不违反行政法律强制性规范的情况下，可以适用民事法律规范。……本案中，涉案《拆迁过渡协议》签订时，渭滨区政府尚未取得相关征地批复，但该情况并不属于法律规定的重大误解、显失公平以及欺诈、胁迫或乘人之危等可撤销的情形。”

实践中，由于资金压力或者项目开发收入不足等原因，具有安置补偿义务的行政机关可能怠于履行安置职责，被拆迁人可以要求相应增加过渡费。如（2018）最高法行赔申599号指出，“过渡费是拆迁后对被拆迁人给予临时安置的费用，目的是保障被拆迁人在原居住房屋被拆迁后至入住新安置房期间的基本居住和生活条件。在具有安置补偿义务的行政机关怠于履行安置职责，或确因其他客观原因无法按时安置时，相应增加过渡费原则既符合客观实际，也有助于实现对被拆迁人合法权益的充分保障。……但是，过渡费的损失，应当根据被拆迁人在得到实际安置前的具体时间来进行计算。”

实践中，根据城中村改造是否拆除重建划分城中村改造大体上分为拆旧建新和综合整治两种形式，拆旧建新又可分为全面拆除重建、部分拆除重建。因此，拆与不拆、拆多拆少、是否强拆是城中村改造中较易发生争议的法律问题。

本次超大特大城市城中村改造城中村改造的强度是否受限于《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》建科〔2021〕63号的规定尚待具体政策落地。该通知强调不大规模、成片集中拆除现状建筑，拆除建面不超过 20%，特别对城中村改造规定“不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难。注重稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，……”。因此，我们认为未来超大特大城市城中村改造是否受此政策的限制，可能须考虑该城中村是否属于政策约束的城市更新单元（片区）内、城市总体发展规划等重要因素。

司法实践中，在城中村改造项目所涉的强拆法律问题，主要需要判断村委会组织实施的强拆活动到底是否存在行政委托还是单纯的村民自治组织的自主意志，由此判断适格被告、侵权主体、侵权法律责任等。如最高法(2019)行申3801号行政裁定书指出，“征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。即使对因历史原因形成的城中村的改造，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。东仰陵村委会在原审期间虽承认系其自行实施强制拆除，但各方对高新开发区管委会主要领导主持召开拆迁动员大会，参与组织南二环东延东仰陵村段拆迁工作的事实并无异议；高新开发区管委会还曾就限期完成该地段征地拆迁工作，专门向宋营镇政府下达《督办函》；东仰陵村委会送达的落款为2017年10月23日的《通知》也明确，拆迁系为保障南二环东延工程顺利进行，要求被拆迁户自行拆除并到村委会办理拆迁补偿手续，否则将按照法律程序依法予以强制拆除；且高新开发区管委会、宋营镇政府工作人员也出现在强制拆除现场。因此，结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对马静茹房屋的强制拆除，不应当认定系东仰陵村委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为东仰陵村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。一、二审法院在马静茹已经提供初步证据证明强制拆除行为虽以东仰陵村委会名义实施，但显然系法定的职权主体基于征收职权组织、命令实施的情况下，仅以东仰陵村委会自认实施强制拆除为由，否定高新开发区管委会、宋营镇政府为适格被告，系对法律规定的错误理解，也有违职权法定原则，依法应予纠正。”而(2020)最高法行申2732号行政裁定书则指出，“在案证据能够证明本案东兆通城中村拆迁改造系该村村委会自行组织实施的村民自治行为，拆迁主体为‘东兆通村村委会’，具体拆除行为交由拆迁公司统一组织实施。实践中，类似的强拆活动需要明晰是否存在行政委托还是单纯的村民自治组织的自主意志。无论哪种情形一旦存在不法侵权，被侵权人有权依照法定途径寻求救济。”