法盛金融投资
致力于分享金融与不良资产、投融资并购、房地产与城市更新、基金资管、资本市场、公司纠纷、税务筹划及疑难案例等干货。
首先，《民法典》并未对担保财产的资格作出一般性规定。其次，根据传统民法理论，所谓适格的担保财产需要具备两个本质特征，一为财产价值性，二为可流通性。就基础设施收益权而言，其具有财产价值不言而喻，其是否具有可流通性则是我们判断其担保物资格的关键。
目前我国法律制度中未明确规定基础设施收益权是否可以流通，进而，在规范性文件未予明确禁止的情况下，只要特许经营协议未限制其处分，且不存在因公共利益等因素导致其不适合转让的情形（须具体判断），则应当肯定其可流通属性以及作为适格担保物的资格。另外，根据基础设施收益权的相关规定，可以看出官方此持积极和鼓励态度。
就司法实践来看，根据案例检索情况，大部分当事人以基础设施收益权设立质押，面对质押合法性争议时，同样以最高院第53号指导案例为标杆，各法院普遍认为基础设施收益权可以设立质押，其裁判逻辑为：
①基础设施收益权的行使期间及收益金额均可确定，其属于确定的将来金钱债权；
②依其性质亦可纳入依法可出质的“应收账款”的范畴。
根据案例检索情况，只有少部分当事人以基础设施收益权设立抵押，且发生时间基本上都是《物权法》和《应收账款质押登记办法》颁行之前，争议焦点与抵押合法性无涉，法院的认定标准也暂无可考（可参考（2016）最高法民终212号判决书）。
另外，在部分案件中，诉争当事人设立质押时直接将质物表述为特定基础设施项目的“特许经营权”，在这种情况下，各法院仍然普遍认定合法质物仅为基础设施收益权，其裁判逻辑可概括为：
①基础设施特许经营权包括运营维护基础设施以及获得相应收益的权利；
②运营维护基础设施属于经营者的义务，并不属于可转让的财产权利；
③故讼争的基础设施特许经营权质押，实质上是基础设施收益权的质押。
《物权法》颁行之前：主管部门备案登记
《物权法》颁行之前，不同类型的基础设施收益权的定性问题及质押规则尚未达成明确共识，仅有国务院于1999年4月26日发布的《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》针对公路收费权质押作出规定：“以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权力证书，地市级以上交通主管部门作为公路收费权质押的登记部门。质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权，并实现质押权”，因此，彼时法院主要参照公路收费权质押的相关规定，以是否在主管部门备案登记作为质权是否成立的判断标准。
参考案例：
第53号指导性案例中（案号：2013闽民终字第870号），诉争项目为污水处理特许经营项目，诉争质押担保协议签订于2005年。福建省高院认为：《特许经营权质押担保协议》第七条明确约定“长乐市建设局同意为原告和福州市政公司办理质押登记出质登记手续”，长乐市建设局在《特许经营权质押担保协议》上盖章，故可认定讼争污水处理项目的主管部门已知晓并认可该权利质押情况，有关利害关系人亦可通过长乐市建设局查询了解讼争污水处理厂的有关权利质押的情况。因此，本案讼争的权利质押已具备公示之要件，质权已设立。
《物权法》颁行之后：在中国人民银行征信中心办理应收账款质押登记
在《物权法》颁行之后，实务操作者设立基础设施收益权质押时，则主要依据《物权法》第二百二十三条、第二百二十八条之规定以及《应收账款质押登记办法》第四条之规定，统一在中国人民银行征信中心办理登记。司法实践中，各法院也主要以此作为判断基础设施收益权质权是否成立的标准。
需要注意的是，由于《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》暂未废止，因此就公路收费权质押而言，同时存在两个登记要求。根据案例检索情况，多数实务操作者会完成两个登记，法院据此认定质权成立。
参考案例：
（2020）豫02民初213号判决书所涉纠纷中，开封市兰尉高速公路发展有限公司与建设银行开封分行分别于2009年3月31日、2009年4月13日、2010年8月6日签订《权利质押合同》，并约定以兰南高速兰考至尉氏高速公路收费权为项目借款提供质押担保，并先后在开封市交通局和中国人民银行征信中心进行质押登记，取得《公路收费权质押登记证书》和《中国人民银行征信中心应收账款质押登记证明—初始登记》等证书或文件。
（2010）浙绍商初字第38号判决书所涉纠纷中，绍兴市甬金高速公路建设发展有限公司与工商银行绍兴城北支行于2006年12月11日签订借款合同以及公路收费权质押合同，约定以被告绍兴市甬金高速公路建设发展有限公司所拥有的甬金高速公路绍兴段的收费权为上述借款提供质押担保。绍兴市交通局于该日出具编号为绍市交（2006）押字第019号《公路收费权质押登记证》一份。2008年8月7日，又在中国人民银行办理了应收账款质押登记手续。
就其他类型的基础设施收益权而言，在主管部门办理备案登记并非质权成立的必要条件。根据案例检索情况，多数实务操作者会要求相关主管部门或人民政府出具《承诺函》以确认其对质押事宜的认可态度，但是相关当事人就质押有效性产生争议诉至法院后，法院并未特别关注这一要素，而基本仅考量是否在中国人民银行征信中心办理登记。
经上述梳理，似乎将基础设施收益权作为应收账款设立质押在合法性以及操作规则上已不存在障碍，但实际上，这种质权的实现方式和权利范围均存在不确定性。
就质权实现方式而言：
①根据此前《担保法》、《物权法》以及现行《民法典》关于质权的一般性规定，基础设施收益权的质权人在行使质权时，可与出质人协议以收益权折价，或就拍卖、变卖质押财产所得的价款优先受偿；
②根据2019年12月16日发布的《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》第12条之规定，质权人可以自行扣划收益权收费账户内资金实现其质押债权，收费账户内资金足以清偿债务的，不应对被执行人的收益权进行强制变价。
③司法实践中，既有法院支持对基础设施收益权变价（可参考2015南法指执字第1-12号裁定书，该案例为最高院《关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》列举的典型案例）；也有法院认为基础设施收益权属于将来金钱债权，质权人可请求法院判令其直接向出质人的债务人收取金钱并对该金钱行使优先受偿权，故无需采取折价或拍卖、变卖之方式，况且收益权均附有一定之负担，且其经营主体具有特定性，故依其性质亦不宜拍卖、变卖（可参考最高院第53号指导性案例2013闽民终字第870号判决书）。
可见，如涉具体争议，在收费账户资金不足以清偿债务时，能否通过基础设施收益权变价实现债权的优先受偿或存在不确定性。
此外，由于基础设施建设和运营周期长，不确定因素过多，质权人很难对质权实现时项目能产生的收益作出准确预估，例如在突发疫情的背景下，交通运输部于2020年2月15日发布《关于新冠肺炎疫情防控期间免收收费公路车辆通行费的通知》，将原本节假日期间免收全国收费公路车辆通行费的时间延展至新冠肺炎疫情防控期间，此类超预期事件显然会对高速公路当期现金流形成明显冲击。
更进一步考虑，如果质权实现时项目已经产生的收益不能清偿全部债务，质权人对于项目将来可能产生的现金流是否具有优先受偿权？从理论上而言，因为质物是收益权而不是收益/收费，在质权实现时，质权人的优先受偿权应该可以及于收益权的全部价值，但在将基础设施收益权定性为应收账款（未来金钱债权）的前提下，会导致其不具有可确定性而不符合债权质押的要求。
总而言之，尽管在社会各方的共同努力下，基础设施收益权质押的相关实践已日趋成熟，但其中仍有许多细节问题需要进一步推敲，以便对可能产生的交易风险在当事人之间进行合理分配，以及在现有基础上对基础设施的融资方式进行优化。
免责声明：本公众号发布的信息，除署名外，均来源于互联网等公开渠道，版权归原著作权人或机构所有。我们尊重版权保护，如有问题请联系我们，谢谢！
