财新特约作者 刘向民 武卓 吴云/文
目前，中国经济发展正面临增长速度下滑、经济增长结构不均衡、部分行业产能严重过剩、金融风险逐步增大等挑战。大量“僵尸企业”存在，僵而不死、占用资源，没有让市场起到淘汰过剩产能的相应作用，反而对于社会资源产生逆淘汰效应，导致产能升级难以进行。
由于破产制度执行不畅，加上中国个人破产制度的缺失，不少陷入困境的企业家“跑路”消失与大量资本的不正常流出同时发生。在国际方面，人民币贬值预期的不断叠加与资本流动之间可能形成相互影响、相互强化的“负面循环”，放任这种自我循环的不断加剧很可能引发汇率、资产价格的风险“奇点”，带来破坏性的影响。
国内方面，“僵尸企业”长期占用信用资源，如果这类问题长期积累得不到及时关注和解决的话，金融机构资产负债表将无法顺利修复，这将直接和间接地导致金融体系的脆弱，从而为引发突发性的甚至系统性金融风险埋下隐患。而且，由于很多“僵尸企业”和刚性兑付的长期存在，导致了信用风险定价的混乱。不但对当下资本市场和信用市场配置资源不利，更对今后中国货币政策框架改革和长期基准利率的发现和形成，都形成重要阻碍。
在经济下行压力之下，推进破产法的实施，加快“僵尸企业”出清步伐，可以纠正信用定价体系扭曲，缓解汇市压力和防范系统性金融风险，有利于创造良好融资环境和创新创业的条件，可以进一步解放出信贷资源和人力、土地等要素，更好地发挥市场机制的优胜劣汰功能，促进经济转型升级。
破产法实施中的主要问题
现行的《企业破产法》于2007年6月1日正式实施。实施过程中的一个突出问题是，全国破产案件受理数量不但没有增加，反而连续下降。对比新旧破产法颁布前后的破产案件结案数量，新破产法颁布后全国各级法院审理的各类破产案件结案数量，由《企业破产法》实施前的4000余件，变为2014年的2059件。这种情况阻碍了《企业破产法》的贯彻实施并不顺畅，破产制度未能发挥其应有的经济调整作用。
与发达经济体相比，中国破产案件数量明显偏低。2014年通过非司法程序退出市场的企业占比巨大，适用破产程序的企业占所有退出市场企业的比例不足0.4%，大部分资不抵债的企业在退出市场时并未适用破产程序。
有多种因素阻碍《企业破产法》的有效实施。一是各方缺乏适用破产法的意愿。社会对破产法的认识存在误区，地方政府出于维稳和政绩的需要干预企业破产，国有企业破产动力严重不足，民营企业对破产程序的保护作用缺乏信心，银行等金融机启动企业破产程序积极性严重不足，法院的考核激励机制也压制了受理破产案件的积极性。
二是法律体系建设滞后。2007年6月1日之后，最高人民法院先后发布了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定》（一）、（二）等一系列司法解释文件，与《企业破产法》一起构成了中国破产法的法律规则体系，但仍然没有建立个人破产制度，未对经营性事业单位的破产作出规定，对仲裁与破产程序的关系规定缺位，与劳动法相关制度衔接不畅。
特别是个人破产制度的欠缺，导致《企业破产法》只是“半部破产法”，不仅债权人的债权难以有效偿付，而且债务人自身也会由于缺乏债务清理机制而陷入债务泥沼不能自拔，近年来常见的“跑路、自杀潮”便是这一问题的极端后果。
从司法方面看，破产案件涉及主体多、法院顾虑较多，法院处置破产案件缺乏独立性、审理破产案件法官的专业性不足、法官考核体系存在缺陷、破产管理人选任机制错位、债权清偿执行上也存在诸多困难。
三是配套制度仍需完善。政府介入方式尚在探索，程序规范和协调效力难以保障；社会保障制度不健全，职工安置比较困难；破产重整企业融资困难；企业信用维护和修复机制不完善；税收配套政策有待完善。
对策和建议
首先是要强化对破产法的正面宣传和教育，改变社会对破产的片面认识。破产不仅仅包括清算，还包括重整和和解程序。不能将破产片面理解为清算，而是要充分重视并发挥重整、和解程序的作用，这符合中央提出的“多兼并重组，少破产清算”的精神。
从国际国内破产理论与实践的发展看，除对完全丧失生存能力的企业应坚决依法清算外，应更加重视利用破产法的重整与和解程序挽救有生存能力和市场前景的困境企业，在依法保护债权人利益的同时，最大化困境企业的重生机会和经济价值。在下一步推动破产法实施时要鼓励更好地使用破产重整和和解制度，这也符合我们中国的文化传统和现实的需求。这两种制度应是这一轮处理“僵尸企业”和产能过剩过程中可使用的重要制度工具。
要充分发挥重整在《企业破产法》实施中的制度价值，企业是否适用重整，由债权人主导，对于无重整价值的企业应坚决清算。同时，强调重整过程中的资本重组，要寻找有意进行产业重组的企业家或者专业的重整机构参与重整，为企业发展注入智力、资本和管理经验，从而盘活资产，推动企业转型。
政府也要转变理念，做到不越位、不缺位。“去僵尸”要按照商业化原则来判断企业是否有生存能力，政府的主要职责是建立恰当的激励机制、创造相关利益方谈判的必要的条件、设立谈判的协调机制，而不是具体决定重组和谈判的结果。
对于失去生存能力的国有“僵尸企业”，政府应当充分运用出资人机制配合债权人依法实施破产清算。对于非国有企业，应当由债权人为主判断企业是否有生存能力和挽救价值，政府要尊重债权人的决议，为企业重组或者破产清算创造必要的激励机制、谈判条件和协调机制。
此外，考虑到中国《企业破产法》规定的破产标准过于原则、操作性差的现状，最高法院也可以联合相关部委出台专门的司法解释，解决破产法适用当中的相关问题，充实完善《企业破产法》的内容。此外，对于破产制度与劳动制度和仲裁制度衔接问题，也应予以考虑和研究，对相关规定予以完善。
近期，在完善破产配套制度方面，应强化金融机构的公司治理结构。一方面建议废止《贷款通则》等过时的规定，将债务重组与减免的自主权交还给金融机构；另一方面，强化内控治理，落实尽职免责的原则，对重组与减免债务的程序、标准做出明确规定，使得相关操作有章可循，鼓励和保护相关人员积极参与到债务重组过程中去。
建议改变核销的相关规定，允许以破产立案作为银行不良贷款核销的依据。《金融企业呆坏账核销管理办法》规定破产案件终结是不良贷款核销的依据。但是，破产案件从受理到终结通常需要一到两年时间，严重制约了内部核销速度，影响了银行启动破产程序的积极性。
加快建立不良资产市场化处置机制
金融机构需要以市场化方式处置不良，企业进入破产程序后，也面临如何处置破产财产的问题。作为配合《企业破产法》有效实施的配套措施，要运用各类金融工具加快不良资产市场化处置，培育多层次的不良资产处置市场。
整体而言，以银行为主的债权人目前仍主要依赖于传统的不良资产处置方式，具体包括：（1）集中清收，对存量不良资产风险化解的平均贡献率达80%以上；（2）内部分账经营，银行内部成立不良资产管理中心或者授信管理中心，划拨出全行不良资产进行分账经营；（3）批量转让，即将一定规模的不良资产（10户／项以上）进行组包，定向转让给资产管理公司；（4）招标拍卖，将不良资产通过招标、拍卖的方式公开对外转让或者邀请投标人进行投标；（5）坏账核销，对于仍然无法回收的不良资产，可以采用呆账准备金、坏账准备金、拨备前利润或自有资本冲减、核销不良资产。
传统的不良资产处置方式存在多个问题。一是市场化不足，竞争不充分，导致难以形成有效的价格发现机制，民间资本和国外投资者难以进入。二是道德风险和逆向选择，部分企业把不良资产处置当作是“免费的午餐”，等着政府进行兜底或解决问题，千方百计逃废债务，银行和资产管理公司的部分内设部门和工作人员，存在贱卖资产、拖延处置或掩盖问题的风险。三是不良资产处置方面的法律法规和监管标准严重滞后于现实需要，缺乏顶层设计和有操作性的法律支撑。四是司法保障明显不足，司法解释对部分问题的规定仍属空白，具体案件审理流程长、执行难问题突出。五是税收负担较重，如果对不良资产进行多次分拆、组合和流转，累加的税负将大大提高处置的成本，企业重组中要面临多种税费负担。
（一）运用金融工具创新不良资产处置方式
市场经济背景下，金融工具的运用至关重要。
1.构建多元化不良资产交易市场。要逐步发展与不良资产交易和价值转换相关的资本市场、产权市场、债券市场、招投标市场、拍卖市场和抵押品市场，以及信托、租赁、法律、会计、评估和评级行业，既有一级市场，也包括二级市场，化解因信息不对称造成的不确定性，形成有效的价格发现机制。要充分发挥现有的区域性产权交易所或金融资产交易所的作用，搭建专门的不良资产交易平台,采取拍卖、租赁、转让、置换、重组等多种形式与手段处置不良资产。要丰富可交易的产品种类，可以对不良资产分包或打包后通过二级市场直接转让，或按照投资者风险偏好和资金实力对不良资产进行分包、分层、切割等灵活组合，提供多样化的证券化产品、发行高收益债券或信托产品。
2.吸引各类投资主体。首先，各类金融机构，可通过财务顾问的方式寻找不良资产的潜在投资人，为企业提供债务重组和债转股服务，也可以通过自有资金投资该领域，优化资产配置；其次，要鼓励民间资本进入不良资产交易市场，切实保障债权人和不良资产购买方的合法权益；再次，要引入国外投资者，尤其是那些长期深耕不良资产领域的知名投资银行、投资基金等专业投资机构。
3.以市场化方式实现“债转股”。债转股适用得当可以在一定程度上恢复困境企业的盈利能力和财务健康状况，有利于实体经济的可持续发展，但是要坚持市场化方向。
首先，要减少道德风险，债转股不仅仅是降低困境企业杠杆率和偿债压力，更重要的是对其公司治理结构和管理层进行“严厉或痛苦”的调整，被处置企业要以出让控制权为代价换取重生或平稳的市场退出。其次，要坚持公平交易的原则，要充分尊重债权人、投资人（股东）的自主意愿，转股企业的选择、转股价格的确定、资产评估、债权收购等都应发挥市场的力量，切忌拉郎配和指标分配。再次，要坚持“有的放矢”，对于有市场发展前景只是短期有流动性问题或因为行业周期暂时陷于困境的企业，如果国家需要控制的，可以通过国有资产控股平台进行资本重组，对于国家不需要控制的，应由市场主体对债转股中的核心问题（如转股价格、退出等）进行充分协商后自主作出决定。
除此之外，银行实施“债转股”应定位于“阶段性持股”，在事前明确相应的持股期限和退出条件，如企业经营持续恶化，则应果断进行破产清算。
4.探索不良资产证券化。通过资产证券化的方式拓宽处置不良资产的资金渠道，加快不良资产处置的速度。但是，如果相应的信息披露和风险防控措施缺位，过度开展不良资产证券化可能带来巨大的系统性金融危险，甚至威胁到整个金融体系的稳定。
因此，在整个政策框架的设计上，要高度重视风险防控：一是相关产品的设计要简单透明，不能搞多层证券化和再证券化；二是要坚持投资者的适当性原则，不能卖给个人投资者，只能向机构投资者出售；三是要加强市场创新与监管相协调，以及监管部门之间的协调；四是要完善制度建设，建立动态、标准、透明的信息披露机制及评价机制；五是要加强对发行人、评级机构等中介机构的规范管理，督促中介机构切实履行责任；六是要进一步完善风险自留制度，发行人销售的资产证券化产品应自留一部分，以防止资产证券化过程中发行人的道德风险。
5.鼓励各类股权投资基金投资不良资产处置。对于银行、资产管理公司、信托公司等金融机构而言，应通过下设投资机构发起设立股权投资基金，运用社会资金对困境企业进行股权投资同时归还金融机构贷款，当企业情况转好后可以通过股权回购、盈利分红、股权转让、企业重组上市等实现获利平稳退出。同时鼓励民间资本和国外投资者发起设立股权投资基金，结合自身情况和目标投资不良资产。
6.引入专业重组机构，通过提供法律、会计和金融方面的一站式服务，最大可能帮助企业“起死回生”。在必要的情况，重组机构可以要求获得对企业的控制权、经营管理权和重大决策权，将企业的管理层置于其领导之下。重组机构既可以利用自有资金投资困境企业，也可以引入外部专项投资基金或其他投资主体为企业“输血”。
（二）配套制度改进
实现不良资产的市场化处置，除了大力加强专业金融与破产法庭建设、优化税收政策，还要改进以下配置制度：
1.完善相关立法。要尽快废止《贷款通则》，取消对商业银行自主处置不良资产的限制性规定。关于《商业银行法》第四十三条限制银行投资的规定，短期可以通过国务院授权方式解决这一问题，长期应加快立法；不良资产证券化立法工作也应跟上；将银行拨备覆盖率纳入宏观审慎监管框架，在当前经济环境下适度下调150%的拨备覆盖率，释放银行盈利和信贷空间。对于企业重组中的贷款减免要建立相应的免责机制。
2.建立国有企业“财务硬约束”。部分国有企业对资金价格不敏感，占用大量信贷资源，杠杆率不断攀高。要继续推进国有企业改革，建立起 “财务硬约束”，强化财务纪律，促使企业降低整体负债率、提升盈利水平。
3.充分发挥专业服务机构的作用。要充分发挥会计师事务所、律师事务所、投资银行、资产评估机构等专业服务机构的优势，帮助识别资产风险、评估资产价值、设计处置方案、搭建产品架构、扩大销售渠道、协调沟通模式和方法，降低金融信息不对称风险，提升资源配置效率，促进交易价格的合理化透明化，提高不良资产的市场流动性。
4.借力“互联网+”提高处置效率。与传统方式相比，“互联网+不良资产”的优势主要体现在以下几点：一是解决委托方、清收方等参与者的信息不对称、沟通成本高的问题；二是利用互联网布局全国资源，打破地域限制，优化资源配置；三是通过大数据、云计算等技术，实现信息的高效查询和匹配。■
本文为由吴晓灵、李曙光教授牵头的由清华大学国家金融研究院、中国政法大学破产法研究中心课题组联合发布的《加强破产法实施 依法实现市场出清》报告的分报告，为课题组成员个人观点，不代表课题组成员所在工作单位观点。
做风控最好的互联网非公开股权合投平台，分享创投资讯，交流天使轮、PreA、A轮阶段的项目，网址：www.jiemingangel.com；商业计划书发至：bp@jiemingangel.com
法盛金融，提供股权投资、基金资管、新三板/IPO、并购重组、金融不良资产收购处置等方面的资讯及法律服务。
免责声明：本公众号发布的信息，除署名外，均来源于互联网等公开渠道，版权归原著作权人或机构所有。我们尊重版权保护，如有问题请联系我们，谢谢！(联系方式：王先生，020-85201361，微信号：wangblawyer1128，邮箱：wangblawyer@sohu.com)