司法裁判对政府“限购令”的理解与适用

内容提要：邱某芳、林某星与中国建设银行股份有限公司福安支行案外人执行异议之诉一案，①涉及房屋限购政策。案外人代理律师提出：最高法院“执行异议复议规定”第二十八条中的“非因买受人自身原因未办理过户登记”的这一原因要件，不仅是事实认定问题，也是法律适用问题，可以成为人民法院在特定案件中进行价值评判和利益衡量的法律工具。福建省宁德市中级人民法院于2017年5月25日作出(2017)闽09民终112号二审判决，认定案外人购房是出于改善性合理需求，不在限购政策本意范围之内，支持案外人的异议请求。

一审原告（二审上诉人）：邱某芳，女，户籍地福建省××县，现住上海市闵行区GD路某弄某号某室。

一审原告（二审上诉人）：林某星，男，户籍地福建省××县，现住上海市闵行区GD路某弄某号某室，系邱某芳之夫。

一审被告（二审被上诉人）：中国建设银行股份有限公司福安支行（以下简称“建行福安支行”），系有关执行案件的申请执行人。

第三人：周某，男，户籍地宁德市蕉城区。

第三人：缪某媛，女，户籍地福建省福安市，系周某之妻。

2016年2月，当事人邱某芳、林某星向承办律师（注：本文所称“承办律师”，均指邱某芳、林某星的代理律师）述称：其二人系夫妻，户籍在福建省××县，在上海打拼谋生多年。二人向周某、缪某媛夫妻购买坐落于上海市闵行区GD路某弄某号某室的房产（以下简称“讼争房屋”），于2015年12月去办理过户时获悉，该房屋已因建行福安支行起诉周某、缪某媛等的纠纷案件，被福安法院于2015年10月8日保全查封。

2015年12月29日，邱某芳、林某星向福安法院邮寄《保全复议申请书》，请求撤销对讼争房屋的查封。主要事实与理由：邱某芳、林某星于2014年12月24日在当地中介公司与周某、缪某媛夫妻签订《房地产买卖合同》，以620万元购买讼争房屋，已依约按期支付全部价款，于2015年3月19日收房，于2015年4月重新装修，于2015年9月入住至今。邱某芳、林某星因上海政策限购原因，须待他们原房产出售且过户完毕、解除限购因素以后，才能办理过户。在原房产已出售且过户完毕后，邱某芳、林某星于2015年12月20日办理过户时才得知该房产已于2015年10月8日被福安法院查封。依照《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称“查封规定”）第十七条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（以下简称“执行异议复议规定”）第二十八条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百七十二条的规定，请求裁如所请。

2016年2月2日，福安法院作出（2015）安民初字4715-2号民事裁定，驳回邱某芳、林某星的复议申请。福安法院认为，申请复议人邱某芳、林某星在明知上海市政府限购政策，其不符合购房条件的情况下，仍然与周某、缪某媛签订《上海市房地产买卖合同》，并造成所购房产未办理过户登记，显属申请复议人邱某芳、林某星的自身原因，其复议申请不符合“执行异议复议规定”第二十八条第四项规定的支持情形，应予以驳回。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百七十二条的规定，作出如上裁定。

当事人邱某芳、林某星遂向福安法院提起案外人执行异议之诉，请求不得执行坐落于上海市闵行区GD路某弄某号某室的房屋。承办律师同时递交《起诉阶段代理词》，②供立案审查法官参考。

收案伊始，承办律师就认识到，最高法院“执行异议复议规定”第二十八条规定的“非因买受人自身原因未办理过户登记”，在本案中既是艰难的举证认证和事实认定问题，也涉及到复杂的价值评判和利益衡平问题。故只有说服法官“纵观全案”，才有可能使法官依法同情和支持案外人。

1. 构建“最小事实”和“最大事实”。“最小事实”是指希望法院最终能够认定并据以作出符合已方预期的裁判结果的对已方有利的法律事实。“最大事实”，除包含“最小事实”外，还包含虽然对已方有利但是依照证据规则最终注定不会被法院认定的更多事实。陈述“最大事实”，只是用以影响法官心证，确保法官采信“最小事实”，或者促使法官在内心深处采信一部分的“最大事实”，并潜在地作为裁判的事实依据。

2. 将购房行为的“前因后果”纳入“最小事实”范围，设法让法官“纵观全案”。经向当事人反复“刨根问底”，承办律师整理、提炼和构建出一套能够自圆其说、对当事人有利的“最小事实”。高度浓缩后的基本内容为：案外人邱某芳、林某星夫妇及其子女四人，作为外来人员在上海原确已购置有面积相对较小的住房一套。为了满足小孩能够进入目标知名小学就学和改善住房面积的实际消费需求，案外人于2014年12月24日向周某、缪某媛购买讼争房屋，鉴于当地限购政策，将过户期限约定为1年，以便案外人出卖原有住房后再办理讼争房屋的过户手续。如非法院查封，当地房屋登记机构是准予案外人办理讼争房屋过户手续的。案外人在购买讼争房屋后，为确保讼争房屋顺利过户，已经尽到各种必要的注意义务。

3. 待证法律事实经当事人确认属实后，进一步启发、指导当事人围绕待证法律事实，不断回忆、发现、提供证据材料。承办律师“自找麻烦”，鼓励当事人“多多益善”地提供证据，因为有些证据孤立地看，似乎无关无用，但串联起来，相互印证，却有助于促使法官对待证事实达到内心确信。在本案中，承办律师先后提交证据共十组56件249页。比如，第一组共11件23页，关于案外人邱某芳、林某星二人的结婚证、案外人一家人的户口簿、案外人二人《上海市居住证》、案外人子女的《上海市临时居住证》、案外人女儿的学生证、目标知名小学的互联网公开信息等，用以证明：“案外人是为了满足小孩能够进入目标知名小学就学和改善住房面积的实际消费需求，而购买本案讼争房屋”。承办律师还检索出所谓“上海市政府限购政策”的红头文件，逐字逐句推敲，发现该文件自身要求“坚持以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主的原则”，“有效遏制投资投机性购房，逐步解决居民住房问题”。故将其提交法庭，“以子之矛，攻子之盾”，用以证明：“案外人出于改善住房面积和解决小孩入学问题的实际消费需要，同时买卖新旧房屋，促进存量住房交易，不仅不违反该政策，反而符合该政策要求”。这些证据，最终成功地影响了二审法官的内心确信、价值评判和利益衡平，促使二审法院认定：“林某星、邱某芳提出其购买涉案房产是为了改善其住房条件等的主张，属于合理解释，本院予以采信”。“上海市政府出台的限购房政策的本意，是为了遏制投资、投机性购房，而林某星、邱某芳的购房是为了改善其住房条件等，而非投资或投机性购房，并不在上海市政府的限购房政策本意范围内”。

(一) 认定事实

福安法院一审认定：林某星、邱某芳系夫妻关系，周某、缪某媛系夫妻关系。邱某芳、林某星及子女林某铭、林某颖四人在上海市闵行区LM路某弄某号某室原置有一套商品房，建筑面积109.43平方米，登记日2010年7月6日。

2014年12月24日，卖售人（甲方）周某、缪某媛与买受人（乙方）邱某芳、林某星签订房地产买卖合同，约定：本案讼争房屋（建筑面积181.28平方米），以620万元出卖给邱某芳、林某星；2015年12月31日之前办理过户手续；甲、乙双方均已知晓国家和本市限售规定。至2015年3月19日，邱某芳、林某星已经支付全部购房款。2015年2月2日，周某、缪某媛公证委托邱某艳办理讼争房屋的产权转移登记等手续，委托期限2015年3月15日至2015年12月31日。2015年3月19日，周某、缪某媛将讼争房屋交付给邱某芳、林某星。邱某芳、林某星对讼争房屋进行重新装修，后搬迁入住。

2015年5月29日，卖售人（甲方）林某星、邱某芳、林某颖、林某铭与买受人（乙方）唐某宇签订房地产买卖合同，约定：林某星、邱某芳、林某颖、林某铭将坐落于上海市闵行区LM路某弄某号某室房屋，以290万元出卖给唐某宇；2015年8月30日之前办理过户手续。2015年8月17日，上述房产过户登记到唐某宇名下。

在建行福安支行与福安市天宏茶叶有限公司、周某、缪某媛等金融借款合同纠纷一案中，经建行福安支行申请保全，福安法院作出(2015)安民初字第4715-1号民事裁定，裁定查封本案讼争房屋，并于2015年10月8日通知房屋登记机构进行查封登记。

2015年12月1日，邱某芳、林某星向税务部门缴纳涉案房产过户的相关税款302608.89元。

宁德中院二审对上述基本事实予以确认。但在判决理由中认为：“一审判决认定部分事实不清”。“林某星、邱某芳提出其购买涉案房产是为了改善其住房条件等的主张，属于合理解释，本院予以采信。”“上海市政府出台的限购房政策的本意，是为了遏制投资、投机性购房，而林某星、邱某芳的购房是为了改善其住房件等，而非投资或投机性购房，并不在上海市政府的限购房政策本意范围内。”

(二) 一审判决

福安法院认为：根据“查封规定”第十七条规定“被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结”，“执行异议复议规定”第二十八条规定“金钱债权执行中，买受人对登记在被执行人名下的不动产提出异议，符合下列情形且其权利能够排除执行的，人民法院应予支持：（一）在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同；（二）在人民法院查封之前已合法占有该不动产；（三）已支付全部价款，或者已按照合同约定支付部分价款且将剩余价款按照人民法院的要求交付执行；（四）非因买受人自身原因未办理过户登记。” ……林某星、邱某芳对未办理过户登记手续存在过错，理由是：（1）林某星、邱某芳在其所有的位于上海市首套房产尚未转让过户给其他人的情况下，主观上明知上海市人民政府已对这种情形在上海市购买第二套房产有限购政策，即当时情况下其并不具备在上海市购买第二套房产的资格，客观上却仍故意违反上海市人民政府发布的限购政策，于2014年12月24日与第三人周某、缪某媛就其购买位于上海市的第二套房产签订买卖合同，并于2015年3月19日前付清全部购房款人民币620万元给出卖人周某、缪某媛。后因本院依法于2015年10月8日查封该第二套涉案房产，致林某星、邱某芳于2015年12月初对涉案房产无法办理过户登记手续，故林某星、邱某芳对此存在明显过错。（2）林某星、邱某芳对其所有的首套房产于2015年5月29日签订转让合同，并已于2015年8月17日办理过户登记手续。此时林某星、邱某芳本已可对涉案第二套房产办理过户登记手续，其至2015年10月8日本院查封之前这期间却怠于办理过户登记手续，而未能及时到房地产登记中心办理过户登记手续，故其对于2015年10月8日后对涉案房产无法办理过户登记手续存在过错。……因邱某芳、林某星未能提供充分证据证明其对涉案房产未办理过户登记手续不存在过错且其对涉案房屋享有足以阻止强制执行的实体权利，故其应承担举证不能的不利后果。邱某芳、林某星诉请停止对涉案房屋的保全并解除对涉案房屋的查封措施，缺乏事实、法律依据，不能成立，应予驳回。

福安法院于2016年9月6日依照《中华人民共和国物权法》第九条、第十四条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十四条、第二百二十七条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百一十二条第一款第（二）项、第二款以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，作出（2016）闽0981民初2890号判决：驳回原告邱某芳、林某星的诉讼请求。

(三) 二审判决

宁德中院认为：“执行异议复议规定”第二十八条规定：金钱债权执行中，买受人对登记在被执行人名下的不动产提出异议，符合下列情形且其权利能够排除执行的，人民法院应予支持：（一）在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同；（二）在人民法院查封之前已合法占有该不动产；（三）已支付全部价款，或者已按照合同约定支付部分价款且将剩余价款按照人民法院的要求交付执行；（四）非因买受人自身原因未办理过户登记。邱某芳、林某星与周某、缪某媛双方签订坐落于上海市闵行区GD路某弄某号某室《上海市房地产买卖合同》，系双方自愿协商订立，是双方的真实意思表示，且不违反法律、法规的禁止性规定，该房地产买卖合同合法、有效。邱某芳、林某星与周某、缪某媛双方于2014年12月24日签订了坐落于上海市闵行区GD路某弄某号某室的房屋转让合同后，林某星、邱某芳于2015年3月19日前已将全部购房款支付给周某、缪某媛，即林某星、邱某芳于一审法院查封该房产前已将约定的购房款全部支付给了周某、缪某媛，并在一审法院查封涉案房产前合法占有、使用该房产，林某星、邱某芳与建行福安支行对此事实没有争议。林某星、邱某芳及其子女林某铭、林某颖四人原在上海市闵行区购置有面积为109.43平方米的LM路某弄某号某室商品房一套，后向周某、缪某媛购买面积为181.28平方米的本案讼争房屋，并于2015年5月29日与他人签订了LM路某弄某号某室商品房的买卖合同，该商品房于2015年8月17日过户到他人名下，林某星、邱某芳提出其购买涉案房产是为了改善其住房条件等的主张，属于合理解释，本院予以采信。林某星、邱某芳与周某、缪某媛鉴于上海市政府的限购房政策规定，双方将办理房产过户手续的期限约定在1年内，待林某星、邱某芳在该期间内将其原有房产出卖后再办理涉案房产的过户登记手续，该约定符合情理，不违反法律禁止性规定。上海市政府出台的限购房政策的本意，是为了遏制投资、投机性购房，而林某星、邱某芳的购房是为了改善其住房件等，而非投资或投机性购房，并不在上海市政府的限购房政策本意范围内。且林某星、邱某芳于2015年8月17日将其原有的一套房产出卖过户登记到他人名下，在一审法院于2015年9月15日裁定查封涉案房产前，已符合办理房产过户登记手续的条件。林某星、邱某芳只要在合同约定的2015年12月31日前办理涉案房产过户登记手续，就不存在怠于办理过户登记手续的问题，但涉案房产在2015年9月被一审法院查封，在此之后，林某星、邱某芳已无法办理房产过户登记手续。一审以林某星、邱某芳违反上海市政府限购房政策和在一审法院查封涉案房产前怠于办理过户登记手续认定林某星、邱某芳因其自身存在过错而未办理过户登记不当，应予纠正。林某星、邱某芳对此提出的上诉理由成立，该上诉请求应予支持。……综上所述，上诉人林某星、邱某芳的上诉请求成立，应予支持。一审判决认定部分事实不清，适用法律不当，所作判决错误，应予撤销。

宁德中院于2017年5月25日依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第一百四十四条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百一十二条第一款第一项、《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十七条的规定，作出(2017)闽09民终112号判决：一、撤销福安市人民法院（2016）闽0981民初2890号民事判决；二、不得执行坐落于上海市闵行区GD路某弄某号某室房地产的执行标的。

(一) 所谓“限购令”只是政府限购政策，不是“法律、行政法规的强制性规定”，限购对象订立的买卖合同仍然合法有效。2011年1月26日，国务院办公厅印发《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）（俗称“国八条”）。通知要求，“各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。原则上对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房（含新建商品住房和二手住房）；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。”2011年1月31日，上海市人民政府办公厅印发《关于本市贯彻〈国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知〉的实施意见》（沪府办发〔2011〕6号）（俗称“沪九条”）。通知要求，“自本意见发布之日起，暂定在本市已有1套住房的本市户籍居民家庭、能提供自购房之日起算的前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险（城镇社会保险）缴纳证明的非本市户籍居民家庭，限购1套住房（含新建商品住房和二手住房）。对在本市已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、不能提供2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险（城镇社会保险）缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房。违反规定购房的，不予办理房地产登记。”这就是所谓的“限购令”，其实不过是政府内部红头文件，在效力位阶上，连地方政府规章或者部门规章都够不上格，不可能对公民基本居住消费权利进行限制，否则违法无效。人民法院在民事审判中，虽然不对“限购令”的合法性进行评判，但可以依照合同效力规则，以买卖合同未违反“法律、行政法规的强制性规定”为由，认定合同仍然合法有效。本案一、二审法院都坚守住这一点，可圈可点。

(二) 虽然案外人与被执行人之间的合同有效，但是不能当然地对抗申请执行人，案外人还须证明具备其他的权利保护要件。异议之诉，是案外人与申请执行人之间的救济诉讼，有别于案外人与被执行人之间的普通诉讼。异议之诉的标的是异议权，它要以案外人对被执行人的实体权利为基础，但还要达到足以排除执行的地步。比如，在本案中，案外人与被执行人之间存在房屋买卖关系，案外人对被执行人拥有所有权转移请求权，自不当言。但是，这种权利本身只是债权，具有合同相对性，不能当然地对抗第三人比如申请执行人。案外人与被执行人之间的房屋买卖合同合法有效，只是最基本的权利保护要件，同时还要具备其他三个要件，所有权转移请求权才能上升为物权期待权，才能对抗申请执行人的查封。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百一十一条规定：“案外人或者申请执行人提起执行异议之诉的，案外人应当就其对执行标的享有足以排除强制执行的民事权益承担举证证明责任。”最高人民法院法官王毓莹③在《执行异议之诉案件的裁判思路》一文中认为，要遵循证据审查从严原则。“严格适用自认。案外人认为其对被采取强制执行措施的执行标的物享有权利，即使被执行人承认，案外人仍应就其对执行标的物享有所有权或者其他足以阻却对执行标的物强制执行的事实承担举证责任。”④因此，不论哪一方启动异议之诉，不论被执行人是否承认，案外人都必须提供证据充分证明其对执行标的享有某种实体权益，且这种权益又达到足以排除强制执行的程度。

(三) 案外不动产买受人的物权期待权可以排除强制执行，原因要件可以成为价值评判和利益衡量的工具。“查封规定”第十七条和“执行异议复议规定”第二十八条，源于德国的物权期待权理论。物权期待权的提法已经被最高人民法院在裁判文书中大量地使用。⑤“执行异议复议规定”第二十八条，丰富和发展了“查封规定”第十七条，规定了物权期待权的四个权利保护要件。在本案中，承办律师提出：“非因买受人自身原因未办理过户登记”这个原因要件，不仅是事实认定问题，也是法律适用问题，可以成为法院在特定案件中进行价值评判和利益衡量的法律工具。显然，这一观点已经被二审法官采纳和运用。在事实认定与法律适用上，一方面，二审法院对一审已经认定的基本事实予以确认。另一方面，又在判决理由中认为：“一审判决认定部分事实不清”。“林某星、邱某芳提出其购买涉案房产是为了改善其住房条件等的主张，属于合理解释，本院予以采信。”“上海市政府出台的限购房政策的本意，是为了遏制投资、投机性购房，而林某星、邱某芳的购房是为了改善其住房件等，而非投资或投机性购房，并不在上海市政府的限购房政策本意范围内。”笔者大胆揣测，二审法官实际上追加认定了这些新的事实，但对这些事实的认定与法律适用说理又很难区分，故把这些文字安排在“本院认为”部分。在价值评判和利益衡量上，案外人明知限购政策，却采取“先买新房、延后过户、卖了旧房、再过户新房”的做法，那么，房屋在过户前被查封的风险，是否应当由案外人自行承担？这是本案的难点所在。承办律师千方百计地提交各种证据，来证明或者尽力让法官相信：案外人是善意的普通住房消费者，案外人出于改善性特别是对“学区房”的需求，案外人尽到了必要的注意义务，不应当苛求案外人像法律专业人士或者金融机构那样地识别与防控风险；“先买新房、延后过户、卖了旧房、再过户新房”的操作方法，是中介建议的通行做法，房屋登记机构亦不反对，如非法院查封，新房的过户没有问题；案外人对讼争房屋已经形成特定的依赖关系，具有极强的期待利益，而被告银行对讼争房屋没有或者只有微小的可期待利益。“君子无所不用其极”，承办律师甚至把福安法院未到现场张贴查封公告、银行怠于起诉、一味借新还旧、低成本过度保全等，这些一向被大家熟视无睹但实际上不合法不合规不合理的做法，也拿来“说事”。最后，终于促使二审法官认为“林某星、邱某芳与周某、缪某媛鉴于上海市政府的限购房政策规定，双方将办理房产过户手续的期限约定在1年内，待林某星、邱某芳在该期间内将其原有房产出卖后再办理涉案房产的过户登记手续，该约定符合情理，不违反法律禁止性规定”。本案承办律师、主审法官的意见，与最高人民法院法官王毓莹的观点不谋而合。本案二审判决于2017年5月25日作出。王毓莹法官于2017年9月27日发表《执行异议之诉案件的裁判思路》一文，认为要遵循生存利益优先原则。“生存利益与经营利益发生冲突需要权衡时应当正视我国现阶段房屋交易市场不完善和部分人民群众法律意识不高的现实，在依法的前提下坚持消费者的生存利益优先于银行、企业的经营利益的原则，在兼顾双方利益的前提下向相对弱势方适度倾斜。”⑥

(四) 案外人表面上违反了限购政策，但是宁德中院通过目的解释，认定案外人的购房行为不在限购政策的本意范围之内。“沪九条”非常明确地规定：对在本市已拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房。违反规定购房的，不予办理房地产登记。如此明确、具体、硬性的规定，确实称得上“限购令”。虽然从它诞生之日起，其合法性就颇受质疑，但是人民法院在民事案件中显然不宜直接对其进行合法性评判。在本案中，承办律师本来只指望二审法官在判决书中能够说到“邱某芳、林某星出于满足小孩入学和改善住房面积的实际消费需求，同时买卖新旧房屋，促进存量住房交易，一审法院认定邱某芳、林某星‘客观上故意违反上海市人民政府发布的限购政策’，致使无法办理过户登记手续，没有事实和法律依据”，就已经很好了，留些潜台词让读者自已领会。出乎意料的是，二审法官勇于以“沪九条”自身所宣示的“有效遏制投资投机性购房，逐步解决居民住房问题”的本意为依据，直接认定“林某星、邱某芳的购房是为了改善其住房件等，而非投资或投机性购房，并不在上海市政府的限购房政策本意范围内”，充分发挥了人民法院对公共政策的司法保障和监督的双重职能作用。

黄奕新        国浩福州办公室合伙人